农村地方政府的融资借鉴国际经验

1农村地方政府的融资：借鉴国际经验建设新农村研讨班演示文档中国海口2006年8月21－26日加拿大阿尔伯塔大学，经济学院，教授[e-mail]2结构安排I基本原理II各国情况介绍III总结和经验3I.基本原理4基本原理本节主要内容•地方政府如何融资，有哪些责任—也就是说地方政府需要做什么—这些责任是否不同以及•地方政府的自有财力以及•在既定的事权、财权之下，如果有财政缺口，应该如何弥补•如何协调上述关系5地方政府的行为主要行为（地方受益）:道路、街道、人行道、路灯、消防、公园、运动场、娱乐文化设施、污水处理、规章制度制定及实施、商业牌照和管制、土地规划与使用监管、供水以及卫生非主要行为电力，天然气维持治安学校教育医疗社会援助及社会保障6不同国家的各级政府责任也不同加拿大中国美国(阿尔伯塔)丹麦主要LLLL非主要教育LPLPL医疗LCPLPL社会援助LPLPL社会保障LCCPCL治安LPLCPLCL=地方,P=省/州,C=中央/联邦7融资也依赖于财政能力财政能力取决于a)财权地方政府可以拥有多少税源及其他收入来源？比如财产税，销售税，所得税，使用税b)收入来源的能力比如与支出需求相比，税基是否足够大比如人均多少美元（元）(续)8延续的财政能力c)税基/收入基础分配（不）平均是否存在特别贫困或特别富裕的地方政府呢比如在工业化国家（不像中国），农村和城市的人均收入基本上是相等的这些国家更加关注公共服务的供给是否均等，地方提供的公共服务往往大于其财力的承受能力。为什么？—公平性（居民有权享受基础服务）—增长（比如避免将人力资源过多的引入城市）9所以环境不同，事权不同，融资方法也不同但是,融资是依据职能而定的而且,并没有最好的模型——方案设计才是最重要的10可选择的资金来源主要服务自有收入：比如财产税，使用税拨款：可能，尤其是用于实现横向均等非主要服务拨款:收入分享有条件转移支付均等化转移支付可选择的税收：比如，销售税，个人所得税11如果设计好的话，很可能效果很好不常见很可能效果不好也许可行提供服务的责任很少有一些(比如，主要服务)自有融资拨款如果财政能力很差或很不均衡–比如贫穷的农村地方政府12如果设计良好的话，也许效果比较好很少，或者说根本没有如果征税能力很强的话，是可行的可行提供服务的责任很少有一些(e.g.,主要服务)自有融资拨款如果财政能力很强或很均衡–比如很富有的农村地方政府13“结论”综合*事权是什么*自有收入是多少*如何弥补财政缺口针对上述问题，尽管有很多解决方案，但总有一些比其他方案设计的更好一些。中国目前的设计方案还有待改进，尤其是对于农村地方政府来说。下面我们回顾一下减少财政不均衡的措施。14现在，在既定背景之下，我们看一看其他国家的例子。15II.国家案例16II.国家案例方法：•比较5个国家的农村地方政府•印度，巴西，坦桑尼亚，拉脱维亚，阿尔伯塔（加拿大），丹麦17什么是农村地方政府？•通常，地方政府为一些小型社区及其周围的农村地区提供服务•但是，有些地方政府只为农村地区服务•有时，权限是交叉的18结构安排1.比较特征2.回顾国家情况3.总结和经验191.比较特征（续）印度巴西坦桑尼亚拉脱维亚阿尔伯塔丹麦支出-GDP的比例1.4r73.28-93.3r33-占政府比例16.5222311r54农村人口751983302015的比例注释：r代表农村地方政府的支出，否则指的是所有政府的支出20比较特征（续）印度巴西坦桑尼亚拉脱维亚阿尔伯塔丹麦规模(‘000)ZP1,400.r50%300.r1.7r6.4r19.0TP114.r低于Co370.GP2.7r10,000责任主要是包括是是是是教育是初等是是不是医疗一些基本是不不是其他---社会援助-是译者注：ZP——区政府；TP——镇政府；GP——村委会212.国家情况印度（卡纳塔克邦州）（财力占GDP的百分比）收入支出汇总所有农村地区0.086.48区政府-2.60镇政府-3.52村委会0.080.3622印度(续)•教育是镇政府和区政府提供的一项主要支出（基本占到了一半）•医疗费用占到10%左右，由区政府和镇政府提供•村委会的支出（相当于卡纳塔克邦州农村政府费用的5.5%）主要用于支持农村就业与农业发展方面•只有村委会有自有收入，几乎一半收入来源于财产税（不包括耕地）23印度(续)评论•直至最近（1993年）才承认地方政府为一级政府•州政府向地方政府分配责任-国家发债-复杂、严格的转移支付体制-基本上都是州政府的雇员•难以代表地方，反映地方呼声-即使是最有效率的-缺乏透明度和受托责任24巴西•州政府和联邦政府共负责任（主要责任）•主要支出-初等教育,25%-医疗和卫生,20%•收入来源-60%收入分享（州和联邦）-转移支付-自有收入（但一些小规模的市政府，只有10%的自有收入）25巴西(续）总结和经验•1988年颁布了新宪法，巴西由地方分权制国家转变为民主国家•地方政府的收入来源主要是共享收入——其收入可能大于支出•要不断加强地方政府的受托责任-“成功”的提供初等教育-较为成功的提供医疗住房等其他服务26巴西(续）结论和经验（续）•地方政府的社会性支出在增加，但是某些主要领域的支出还是比较少•尽管有很多转移支付，贫富地区的地方政府仍未能实现均等化27坦桑尼亚•地方政府的主要支出-初等教育,58%-医疗，15%对道路支出,1.2%•主要收入来源-中央政府的“拨款”约占80%-共享收入约占5%-自有收入占15%（但是某些农村地方政府不到10%）28坦桑尼亚（续）结论和经验•1984年，地方政府重新引入了以分权为目标的理念•但是，-80%以上的资金（包括6个主要领域，最显著的是教育）来源于中央政府的预算分配-地方政府是中央的派出机构-地方政府规模庞大，分权度却很低29坦桑尼亚（续）评论•中央拨款与转移支付力度不够，并且分配不均-公式计算以2005年资金分配改革为依据•地方税制体系薄弱-复杂、成本高、无效率-不统一，不公平，不受重视中央政府独断专行，于2002-03年间取消了许多农村政府的收入来源-缺乏规划30拉脱维亚支出•50%用于教育•12%用于住房和社区福利设施•8%用于社会援助31收入•一半收入来源于个人所得税（与中央政府共享）•12%来源于财产税•20%来源于转移支付-大部分是专项转移支付-纯均等化转移支付很少-农村政府得到均等化转移支付的25%的收入拉脱维亚(续)32拉脱维亚(续)评论•大量地方政府-苏联时期各政府在行政隶属关系上是平等的-453个农村政府，不到2000人-正在合并机构•由中央政府承担医疗服务•社会援助仍由地方承担-援助服务少，分配不平等33拉脱维亚(续)结论和经验(续)•税收收入与地方服务供给之间没有必然联系•财产税的作用日益增强-2004年财产税的征税范围扩大到居民住房•情况相似的地方，也存在很大程度的不平等。34加拿大阿尔伯塔注释：•这里的农村地方政府不管辖郊区，如村庄或市镇•农村地区收入相对较高-约相当于城市地区收入的80%35阿尔伯塔(续）支出•80%的支出用于-交通（道路）59%-环境12.5%-防卫（警察，消防队）5.8%-娱乐设施4.7%36阿尔伯塔（续）收入•75%以上的收入来源于自有收入-57%来源于财产税•转移支付占23%37阿尔伯塔（续）评论•只提供必要的地方服务-教育由省级政府出资，地方政府没有征税权，只负责管理•人均支出相当于大城市的支出规模，比某些小城市的支出水平还要高•城市和农村地区中的交通、环保、防卫和娱乐设施费用支出均占到了80%，农村地区的交通是主要支出项目38阿尔伯塔（续）评论(续)•农村政府主要依赖自有收入，而这些自有收入大部分来源于能源产业的财产税，这样就弱化了和地方受益税的关系•转移支付大多来自省级政府，大部分是专项转移支付（主要用于交通）•省级政府和联邦政府的转移支付资金都在增加39丹麦结构•单一制国家—地方政府和中央政府（也就是联邦政府）•宪法认可•大量地方政府–约为GDP的33%-相当于所有政府的60%•因地方政府的规模巨大，并得到了宪法的认可，中央、地方政府需就预算问题不断协商确定40丹麦(续)结构(续)•市级•县级（第二级）•20世纪70年代，不断开始精简机构，因此-市级政府的最小规模要能提供初等教育-县级政府的最小规模要能提供医院服务41丹麦(续)责任•特殊的社会责任县—比如维持医院运转、健康保险、中等教育、残疾人看护、跨市道路和环保等市—比如16岁以下儿童的教育、日常看护、老年人看护、社会援助（失业者除外）、交通、环保•这些社会责任主要应由中央或省级政府承担42丹麦(续)支出社会保障/福利57.5%健康16.2%教育12.4%(全部支出的86%)-但是，主要市政服务支出占GDP的4.6%，这一水平与加拿大大致相当43丹麦(续)收入•50%的税收收入，10%的销售收入和收费，40%的拨款•几乎所有收入均来源于地方规定的个人所得税•财产税（仅仅是土地）占收入的3%•拨款方式主要为无条件拨款——其中一半为中央政府的养老金和儿童津贴返还•有效的均等化体制44III.总结和经验借鉴45总结和经验借鉴•相对于转移支付来说，各地方政府依赖自有收入（地方政府自己控制的收入）的程度有很大不同-阿尔伯塔（77%），丹麦（60%），其他（3%到20%不等）以及-转移支付的形式印度和坦桑尼亚主要是中央拨款；巴西和拉脱维亚主要是共享收入46总结和经验借鉴(续)•支出责任影响财力（支出责任各有不同）-仅承担主要责任（阿尔伯塔）-教育（有时承担其他服务如医疗）-教育支出占预算的主要部分（地方预算的50%）-某些地区的主要地方服务供给不足，未达到国家标准（比如拉脱维亚的医疗和社会援助）47总结和经验借鉴(续)-因此，上级政府为教育提供资金（或提供社会计划）-专项转移支付（比如印度和坦桑尼亚）-征收所得税（丹麦）或消费税或共享税（巴西和拉脱维亚）-上级政府成立一个独立的教育部门并为其提供资金/政府只提供管理（如阿尔伯塔）48总结和经验借鉴(续)-从巴西的案例可以看出（主要是教育），财权要与事权相匹配•如果考虑了支出责任的规模，各国地方政府的规模（支出占GDP的比重）基本上是相似的-印度和坦桑尼亚的地方政府规模仍然较小49总结和经验借鉴(续)•转移支付使得受益税的原则变得更为复杂，它应该矫正溢出效应，促进公平。-主要服务的供给应该依赖于自筹资金-贫困地区或某些规模较小的农村地区财政困难-但是小规模地方政府有利于发挥拨款制度和收入分享体制（主要是拉脱维亚和巴西）的优势50总结和经验借鉴(续)•地方政府的透明度和受托责任-阿尔伯塔和丹麦很高-巴西和拉脱维亚较高-印度和坦桑尼亚很差•在拉脱维亚，印度和坦桑尼亚，地方政府在高度集权的决策体制中不断发展-拉脱维亚调整的很好-印度和坦桑尼亚仍然是高度集权的，地方政府权力很小51结论各国有很多方式处理财权、事权和弥补财政缺口之间的关系。并不是所有的方案都很好。方案的设计是至关重要的，它必须要与实际条件相符合。与其他国家比较来看，中国的情况很特殊。52回顾,中国美国(阿尔伯塔)丹麦主要LLLL非主要教育LPLPL医疗LCPLPL社会援助LPLPL社会保障LCCPCL警察LPLCPLC地方政府需要承担很多的社会责任，但是其财政能力有限且各地方政府财力分配不均，农村政府的财政尤其困难。53通过上述简单分析，如果允许我作结论的话，这一结论是…54回顾中国的放权让利，特别是向农村地方政府下放一些收入权和支出权，中国也许会从中受益。比如，考虑到:•减少社会支出责任，将社会服务的融资或供给交给省级政府•通过省级拨款，增加社会项目的专项资金（比如，增加省级政府用于人均学生教育的专项拨款）•增加均等化转移支付，减少地方政府间的财力不均衡•只增加税源是不可能有效果的55ThankYouandBestWishes谢谢