制定中国国有财产法的基本思路

摘要：在民法典之外另行制定国有财产法是世界许多国家的通行做法。我国现行国有财产法律体系存在较多缺陷，必须在物权法之外制定国有财产法。在制定国有财产法时，必须把握五个立法原则：（1）贯彻国有财产分类规范的思想；（2）按照国际化趋势确立国有财产取得制度；（3）遵循经营性国有财产法律规范的自身科学性；（4）规定国家一体所有、中央与地方分级代表的基本制度；（5）具有可操作性和可诉性。国有财产法的内容如下：总则；国有财产的取得；国有财产所有权的行使；国家公共财产的管理机关；经营性国有财产的分级代表；国家财产的处分；国库；国有财产的登记备案；对国有财产支配者的监督；法律责任；附则。关键词：国有资产专门立法原则框架在依法治国，建设社会主义法治国家的目标模式和总体进程中，国有财产（国有资产）管理体制的改革，自然也离不开法治，离不开制定一部《中华人民共和国国有财产法》来进行规范。但是，如何制定一部既有中国特色又体现国有财产法自身科学性的法，却是一个极值得探讨的重要课题。本文以一个学者的立场，在紧扣我国国情的基础上，就制定中国国有财产法的基本思路作些研讨，以期有益于该法的出台和我国国有财产管理体制的改革。一、制定中国国有财产法的必要性国有财产虽然在国际法上不是国家的构成要素之一，但它是政府运行和社会公共事业的基础，更是社会主义制度得以建立和保障的物质前提。因此，现代国家都有自己的财产（资产）。根据国家财产的实质特性，国家所控制的财产可以分为两类：一类是国家公共财产，又称为不可交易的国有财产、公用财产，它们是为公共利用和公共利益而存在的财产，国家在任何情况下对它的处分都必须通过特定的程序才能使其加入到整个社会财产的流转之中；另一类是国家普通财产，也称为国家私产、可交易国有财产、经营性国有财产，这是国家专有的可以自主处分的财产，不管是用于社会公益事业，还是用于商业投资，或者是将之出卖给个人，只要符合民法的平等自愿、等价有偿原则，都是合法有效的。在自由资本主义时期，发达国家一般认为国有财产适用民法规范但通过公共目的或者立法来限制某些财产的处分或者将不可交易的国家财产排除在民法之外。20世纪以来的普遍趋势是，民法对国有财产分类作出规定，可交易国有财产适用民法的一般规则，另行制定国有财产法对国有财产进行特别规范。我国现行国有财产法律体系，主要是通过我国《宪法》、《民法通则》、《公司法》、《专利法》、《著作权法》、《土地管理法》、《草原法》、《海域使用权管理法》、《个人所得税法》、《税收征管法》等法律以及大量的涉及国有财产的行政法规、行政规章如《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》等构成。这些法律法规的制定和实施，对于规范我国国有财产的取得、使用和管理，防止国有财产的流失、促使国有财产的保值和增值，发挥了积极的作用。但是，对照把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家的宪法精神与“十六大”确定的全面建设小康社会的目标，我国现行国有财产法律体系，还存在较多的缺陷，最主要的有以下几个方面：1.可供执行的法律依据形式零乱，层次较低。我国目前关于国有财产的立法，除刑法外，形式过于分散，内容也多具有即时性，同时立法形式主要表现为行政法规和行政规章，甚至非规章的政策性文件在实践中发挥着极其突出的作用。2.没有区分两类性质不同的国有财产。我国现行立法没有国家公共财产和国家私产的规定，实践中常常发生地方政府处分具有独立的法人资格的事业单位的经营性财产的案件。3.国有财产取得缺乏与建设社会主义法治国家相协调的系统制度。从法理上说，没收、征收、税收、罚金、罚款、收费等国家依据其公权力取得的财产都是国有财产，但我国还没有全面建立依据这些方式取得的财产都是国有财产的观念，特别是收费制度，问题更是世人共睹。另外，无主财产应由谁取得尚无详细具体的法律规定。4.没有确认地方公共团体所支配的财产的权利性质，从而使得现行地方公共团体的财产欠缺合法性。地方公共团体（包括地方政府）所支配的财产，无论在改革开放之前还是之后，客观上都是存在的，在实行社会主义市场经济体制之后尤其在国家实行分税制以后，地方公共团体支配的财产在不断增加，但地方公共团体所支配的财产，在权利属性上是什么，现行立法没有涉及。5.国有财产支配主体过于宽泛，极易造成国有财产的流失和部门之间的分配不公。我国目前能够支配国有财产的主体，从中央到地方基层单位，数量非常之大，各支配单位客观上有着自己本单位的利益，为了实现这种利益，相当多的国有财产支配者将非税国有财产视为本单位的财产予以分配，既造成了国有财产的流失也造成了部门之间的严重的分配不公。此外，国有财产的管理机关尤其是分级代表机关及其权利、义务没有法律确认，国有财产的登记备案制度、总帐制度、报告制度无法律规定，经营性国有财产所有权代表者比较混乱，国有财产对于国有财产的支配者特别是数额巨大的基础建设投资的支配者欠缺必要的监督制度。我国正在拟定《中华人民共和国物权法》，也正在准备对现行宪法进行修改，但这些都只能解决国有财产法律制度的一小部分问题。因为，宪法只能宣示性规定国家所有权，同时面对两类不同特性的国有财产，物权法不可能作出同一性规定，亦即它不能解决国有财产的一切问题，仍然需要有专门的立法即《国有财产法》。因此，从国际比较的角度及我国的历史经验看，弥补我国国有财产法缺陷的最好对策是尽快制定国有财产法。物权法只对国有财产作出原则规定，根据宪法和物权法，制定《国有财产法》。二、制定中国国有财产法的立法原则1.贯彻国有财产分类规范的思想《国有财产法》不但要规定国有财产的范围，更要规定两类不同特性的国有财产。对于不可交易的国有财产，要明确规定其类型，从中国的实际情况来看，它主要为：全面直接利用的财产如公共道路、广场、公共设施等，不具有经济价值或者暂时难以利用的财产如沙漠、荒山、海洋等，只能由国家占有利用的财产如国家机关占用的土地、军事用地、边境用地、自然保护区等。基于中国的国情，对于土地、矿产、水资源等自然资源，国家不能处分所有权只能让与占有、使用、收益权，即这些可交易国有财产属于处分权受限制的不动产。其他的国有财产即为自由处分的国有财产。2.按照国际化趋势确立国有财产取得制度以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。因此，《国有财产法》应当以此为出发点来全面规定国有财产的取得制度，明确规定对私人财产不实行国有化，区分征收和征用，规定征收的公共利益目的范围以及对征收财产按市场价值进行补偿的原则，将收费纳入国有财产的取得方式之内并规定收费法定主义，将现行具有合法性的收费尽可能的转化为税收，以法律的形式明确中央税（国税）与地方税的界限，建立无主财产由国家取得的一般规则。3.遵循经营性国有财产法律规范的自身科学性经营性国有财产性质上属于可交易国有财产，包括：国有土地及其他自然资源使用权、国有建筑物、国有动产（含货币）、国有知识产权、国有股权、国有债权等。应当遵循经营性国有财产法律规范的自身科学性确认国有财产代表机关对国有企业的出资人身份及其股东权，规定国有企业中国有财产代表人的选任条件、程序及其监督制度，对于国有企业的独立主体地位及法人财产权责应由民法规定，剥离国家行业性总公司的行政管理职能，抛弃国有企业经营权的提法及国有大型企业或企业集团行使国有财产出资人权利的做法。4.规定国家一体所有、中央与地方分级代表的基本制度虽然在分税制的格局下，各个地方有自己可以支配的财产，但是，从尊重中国的现实并着眼于未来的基本政策出发，我们必须坚持国家一体所有即国家统一所有的基本制度，放弃国家所有（也称中央所有）、地方所有的思路，确立中央政府和地方县以上政府的国有财产代表机关地位，赋予中央政府、省级政府、设区的市政府的国有财产管理部门对于经营性国有财产的代表机关资格，规定国库的设置及其管理体制，具体规定代表机关的行为规则。5.具有可操作性和可诉性可操作性是指《国有财产法》的规则比较细密，可以直接适用，不需要另行制定实施条例或实施办法、实施细则。可诉性则是该法规定了对国有财产管理者的监督者，同时，当国有财产发生流失和权属纠纷时，能够诉之于司法机关。三、中国国有财产法框架结构与主要内容第一章总则规定立法依据和立法宗旨；国有财产的法律定义；国有财产的范围；以例举的方式界定国家公共财产的范围；规定国家普通财产。第二章国有财产的取得规定国有财产的各种取得方式，具体规定国家财产的税收取得、收费取得、罚金取得、罚款取得、没收取得、经营取得、接受赠与、无主财产的取得、征收取得；规定税收取得、收费取得、罚金取得、罚款取得、没收取得、征收取得的法定主义原则；规定征收取得的补偿规则；规定中央税和地方税的范围；明确规定不实行国有化。第三章国有财产所有权的行使规定国有财产的所有权由中央政府和县以上地方政府代表国家行使；明确政府行政首长对于国有财产进行处分的权限。第四章国家公共财产的管理机关规定国家公共财产的所有权由中央政府和县以上地方政府代表国家行使，但军事设施所有权由军队代表国家行使；公共设施的直接管理人经中央政府或者县以上地方政府授权，可以行使其管理的公共设施的所有权。第五章经营性国有财产的分级代表规定经营性国有财产由中央政府、省级政府、设区的市政府设立的国有资产管理部门代表国家行使所有权或其他财产权，其收益所得归国家所有；规定中央政府、省级政府、设区的市政府的国有资产管理部门的权利义务；中央政府、省级政府、设区的市政府的国有资产管理部门可以作为出资人设立企业，向企业派出董事、监事或者非公司制企业的负责人，也可以依法设置具有法人资格的投资管理公司，负责经营性国有财产的经营管理；规定国有企业董事、监事的任职条件及考试选拔程序；规定经营性国有财产的信托；明确规定上级政府国有资产管理部门对下级政府国有资产管理部门的业务指导关系。第六章国家财产的处分规定处分国家公共财产的条件及其程序；规定各级政府处分国家普通财产的具体情形；规定国家公共财产转化为普通财产的具体情况。第七章国库规定国库的性质、地位和分级；规定国库与各级财政、国家银行的关系；明确各级国库的权利义务；规定国有财产入库、出库的具体规则。第八章国有财产的登记备案规定中央政府、地方各级政府、国库、国有资产管理部门必须对国有财产登记备案，设立总帐；规定国有财产总帐的具体规则。第九章对国有财产支配者的监督规定国家公共性财产投资的公开、民主决策机制，禁止首长工程、人情工程；规定全国人民代表大会对中央政府支配的国有财产的监督权以及中央政府对全国人民代表大会关于国有财产的专门报告制度；规定地方人大对同级政府支配的国有财产的监督权以及地方政府对同级人民代表大会关于国有财产的专门报告制度；规定国家审计部门关于国有财产的审计工作的报告制度；规定人民检察院对国有财产支配者的监督权。第十章法律责任规定上述义务主体违反强行性规定的法律后果。第十一章附则规定本法的生效。