加快经济

就业模式转变：从正规化到非正规化—我国城镇非正规就业状况分析胡鞍钢、杨韵新（摘要）目前我国已经进入了经济结构加速调整的历史时期。就业问题日益严重。而过去单一的依靠国有、集体单位等传统正规部门吸纳所有劳动力的就业模式明显不符合我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情。这就决定了我国就业模式必须向“非正规化”转变。非正规就业不仅是解决我国严重失业问题的必由之路，也符合未来人们选择就业模式的发展趋势。随着市场化、非国有化、开放型经济的迅速的建立，我国就业模式转变的非正规化严重的滞后了，这是造成我国失业问题不断攀升的重要原因。我国非正规就业在“九五”期间已经得到了快速发展，比重已经超过城镇就业比重的20%，但这一比重相对于其他发展中国家乃至部分发达国家还非常低。导致这一现状的主要原因是我国行业垄断严重、不同地区市场化进程差异较大、劳动力市场尚待完善等。目前，我国已经进入经济转型的中期，经济结构调整不断深入、加速进行，在十到十五年之内，我国将基本完成向市场经济的转型。为了适应这一历史性的结构调整，我国就业模式必将经历一个“非正规化-正规化-非正规化”的过程。积极促进非正规就业的发展将成为符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，预计非正规就业比重将在今后十到十五年间超过50%，成为我国就业的最主要的模式。而我国非正规就业发展还面临政策法律保障有限、资源获取渠道匮乏、劳动力市场障碍等因素的严重制约。通过建立“政府—社会合作式伙伴关系”加快发展我国非正规就业是加速我国就业模式转变、缓解我国就业压力的重大举措。非正规就业界定及国外发展状况1.1非正规就业的界定非正规部门和非正规就业的概念最早由国际劳工组织在70年代初提出。各国根据本国国情，又对此概念进行了界定，所以各国非正规部门和非正规就业的界定存在较大的差异。根据国际劳工组织的1999年的定义，所谓非正规部门主要是指规模很小的从事商品生产、流通和服务的单位。主要包括微型企业、家庭型的生产服务单位、独立的个体劳动者1。我国学者根据我国国情对非正规部门和非正规就业作了如下定义2：我国非正规部门主要是指在依法设立的独立法人单位（企事业单位、政府机构和社会团体、社会组织）之外的规模很小的经营单位。包括有：1）由个人、家庭或合伙自办的为社会需要提供商品和服务的微型经营实体，如个体经营户、家庭手工业户、雇工在7人以下的个人独资企业等；2）以社区、企业、非政府社团组织为依托，以创造就业和收入为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织；3）其他自负盈亏的独立劳动者。我国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。包括有：1）非正规部门里的各种就业门类；2）正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规就业”。对非正规就业的分类如图1所示：目前我国尚未对非正规就业进行过精确测算，为了利用现有统计数据，探讨我国非正规就业的基本状况和发展趋势，我们对城镇非正规就业进行了相对简单的工作定义，即城镇非正规就业主要包括私营、个体经济中的从业人员以及正规部门中的临时职工。需要说明的是，我国私营经济单位规模差异较大，但以微型企业为主，所以归入非正规部门。大量的非正规就业农民工无法进行精确统计，未纳入统计测算范围，所以本文对我国非正规就业现状估计较为保守。1.2国外非正规就业已经成为就业主渠道一、非正规就业已经成为发展中国家最主要的城市就业渠道和新增就业岗位的来源。第一，非正规就业已经成为了发展中国家城镇就业的最主要渠道。非正规就业已经成为了城镇就业方式的主体。从非洲总体来看，城市非正规部门就业人数占城市就业总人数的60%以上，拉美国家和部分亚洲国家的非正规部门就业也占了城市就业总人数40—60%（见附表1）。第二，非正规就业是发展中国家新增就业岗位的最主要创造者。在拉丁美洲，1990年到1993年间，83%的新就业岗位是非正规部门创造的。在撒哈拉以南非洲，1980年到1985年间，非正规部门吸纳了新增劳动力的75%。3发展中国家非正规就业比例的迅速增长是由于大量低素质劳动力的供给过剩，而这部分劳动力进入正规部门就业障碍很大，所以选择了劳动技能要求较低、资金投入较少、经营条件要求简单、经营方式灵活的非正规部门实现自救性就业。二、非正规就业是发达国家就业方式重要的发展趋势第一，在发达国家中，非正规就业已经成为了重要的就业方式。通常非正规就业从业人员占从业人员总数比例为20%—30%之间，在某些国家（如荷兰）非正规就业比重已经达到了50%以上。（见附表3）第二，发达国家中的非正规就业以正规部门的非正规就业为主。各种非全日制就业、临时就业和派遣就业占从业人员总数的比重达到20%—30%。（见附表3）第三，非全日制就业和临时就业是发达国家新增就业机会最主要的组成部分。1992年到1995年，荷兰从业人员增加了43.5万人，其中93.6%为非全日制就业劳动者；英国1992年到1997年间增加了93万个就业岗位，其中非全日制就业岗位占增加额的68.5%4。第四，发达国家非正规就业的迅速发展，体现了人们在物质生活相对有保证的情况下，对新的就业方式的追求，而并非国内的失业压力所导致5。1997年，英国选择非全日制工作的劳动者中有87.7%是因为喜欢这种就业方式或是因为求学、培训等原因而选择了非全日制工作，美国为87.8%，德国为86.6%，荷兰则达到了94.4%6。从发展中国家和发达国家非正规就业发展的状况及特点中，可以看出非正规就业不仅是解决经济发展过程中严重的就业压力的重要途径，也是未来工作方式转变的重要趋势。所以发展非正规就业不仅具有巨大的现实意义，而且也符合就业方式发展的长远趋势。我国就业模式转变与非正规就业2.1我国正在经历历史上最大规模的就业结构调整，非正规就业正在成为就业主渠道“九五”期间，我国城镇正规就业与非正规就业的变化特点是：第一，正规部门就业比例大幅度下降，但仍处于较高水平。我国城镇职工占从业人员总数比重从1995年的78.1%下降到1999年的56.0%；（见附表4）第二，正规部门在职职工中，传统正规部门（指国有和城镇集体单位）职工大幅度下降，从1995年的73.5%下降到1999年的47.5%。新兴正规部门（指三资企业、股份合作制企业等）职工比重不断上升，由1995年的4.6%上升到1999年的8.5%。（见附表4）正规部门就业比重将进一步下降。在正规部门就业中，新兴正规部门就业比重将不断上升；第三，全国在职职工人数大幅度下降的主体来自于传统三大产业：建筑业、采掘业和制造业。全国城镇职工中，制造业净减少1943万，下降幅度为35.7%；建筑业净减少275万人，下降幅度为26.1%；采掘业净减少264万人，下降幅度为28.9%；三大行业合计减少2482万人，占减少总量的79.2%（见附表7）。第四，非正规就业部门（指私营企业、个体从业人员）有较大幅度增长，就业比重从1995年的11.97%上升到1999年的22.73%；（见附表4）第五，我国城镇正规部门就业比重大大高于发展中国家的水平，但是我国城镇非正规就业比重又大大低于发展中国家水平（50%到60%，国际劳工组织，《世界就业报告1998—1999》）。也低于大多数发达国家非正规就业比重（据国际劳工组织《世界就业报告1998—1999》，大多数发达国家非正规就业比重在30%以上，有的国家如西班牙、荷兰、丹麦、日本等都超过了40%）。第六，非正规就业的增长已经成为我国城镇就业新增岗位的主导渠道。“九五”期间（1995年—1999年），我国从业人员新增1921万人，增长了10.1%，同期，非正规部门从业人员新增1422万人，增长了69.5%，新增就业人数占从业人员增长总量的74.0%。与此同时，正规部门（包括传统正规部门和新兴正规部门）职工总数下降了3135万人。非正规就业成为了城镇新增劳动岗位的最主要来源。（见附表4）第七，非正规就业是我国下岗失业人员主要的再就业渠道。1999年下岗职工再就业比例中，自营就业占48.7%，至少有80%—90%的下岗失业人员转入了非正规就业7。分析表明，我国城镇非正规就业发展潜力很大。今后我国城镇非正规就业将成为新增就业岗位的主要渠道之一。2.2我国就业模式转变的基本方向是非正规化当前我国处于经济转型的关键时期。就业结构的调整是我国经济结构调整的核心内容和目标，而就业模式转变是就业结构调整中的重要内容。经济结构调整与就业模式转变相互促进、相互推动。但目前我国就业模式转变严重滞后于经济结构的调整，就业模式转变的方向不明确，造成就业状况的迅速恶化。我国所有制结构的调整从建国以来经历了一个“非国有化—国有化—非国有化”的过程：首先是建国初期，我国是一个多种经济类型共存的新民主主义经济类型，包括了国有经济、集体经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济等五大经济成分，其中个体经济和私人资本主义经济占据主导位置；其次是进入50年代，1952年毛泽东提出了过渡时期（指过渡到社会主义社会时期）的总路线是“一化三改”，即实现国家工业化，逐步改造农业、手工业和资本主义工商业。这个过程到50年代末基本完成，我国国有、集体经济占据了经济类型的主导，个体、私营经济基本消失；第三是1978年以来，改革开放使得我国非国有经济得到迅速成长，在90年代中后期逐渐成长为了我国经济类型的重要组成部分，并且这个过程还处于不断深化阶段8。（如附图1）所有制结构调整的历史实践充分证明了，发展非公有制经济，促进经济类型的多元化局面的形成是符合我国国情的必由之路，原因如下：第一，多种经济成分长期并存、相互促进发展，适应中国生产力发展水平；第二，多种经济成分并存可以促进商品经济和市场经济在中国迅速发展；第三，多种经济成分并存可以创造更多的就业机会，非国有的、劳动密集的经济对解决中国就业问题具有突出作用；第四，搞国有化并不等于工业化，它恰恰强化了中国已有的二元经济结构，把广大农村人口排斥在工业化和现代化潮流之外9。由于以上原因，中国经济结构调整的基本方向有三个方面：一是经济运行机制的“市场化”；二是所有制结构的“非国有化”；三是经济全球化下的“开放型经济”。这是三个相互影响、相互促进、相互并行的发展过程。在此背景之下，我国就业模式转变的基本方向应该如何确定？在经济结构调整的宏观背景之下，我国就业结构调整面临如下背景：第一是产业结构，农业、传统采掘业、制造业、建筑业从大量吸纳劳动力迅速转变为大量排斥劳动力，成为下岗失业人员的主要来源；第二，经济运行深层次矛盾，国有工业企业全面面临亏损；第三，技术进步，摧毁了大量旧的工作岗位的同时也创造了新的工作岗位，加剧了就业结构性调整；第四，市场经济转型，国有经济就业规模迅速萎缩，非公有经济发展滞后，造成失业人口迅速增加；第五，资本深化，由于采取了资本密集型的工业化技术路线，导致投资对就业增长作用十分有限10。在就业结构调整的背景之下，我国就业模式转变也经历着“非正规化—正规化—非正规化”的过程：首先是建国初期，非公有经济占据主导地位，以个体和私营为主的非正规部门就业是我国就业的主要模式；其次是国有化阶段，我国进入计划经济时期，传统正规部门（国有、集体经济）垄断国民经济，该部门吸纳了几乎所有从业人员；第三是转型期，市场经济体制开始建立，就业结构进入急剧调整时期。传统正规部门就业比重急剧下降，新兴正规部门（即三资企业、股份合作制单位等）就业比重显著上升，非正规就业开始出现。但由于传统正规部门就业人数基数大、下降快，新兴正规部门和非正规部门的滞后上升，导致新增就业岗位无法充分吸纳从传统正规部门流出的劳动力，造成失业人口不断上升。第四，我国经济转型进入后期，市场经济体制基本建立完善，就业模式进入稳定调整期。传统正规部门就业比重已经下降到较低水平；新兴正规部门发展进入成熟期，吸纳了大量劳动力；非正规部门也进入稳定发展阶段，成为城镇就业的主要渠道，劳动力市场供求基本趋于平衡，失业人口开始下降，但仍保持