加快推动我市宅基地工作的难点及对策分析

加快推动我市宅基地工作的难点及对策分析中国是典型的人多地少的农业国家，历史上的土地产权形态经历了复杂的演化过程。以下是小编分享的内容，欢迎参考借鉴与借鉴。自古以来，中国最大的问题是农民问题，农民最大的问题是土地问题，而土地问题的核心内容是土地的分配与利用。我国《宪法》规定了国有和集体所有两种土地所有制，在集体所有土地上衍生出集体建设用地（含宅基地）使用权、房屋所有权与土地承包经营权三项基本权利，尤其宅基地的使用权是保障农民生活的基础，也是农村公共事务管理的重点与难点。本文尝试在“权能演变”“三权分置”“城市更新”等大的背景中理解和把握宅基地使用权的管理与发挥，并提出有针对性的市场化解决框架思路。一、土地产权制度的演变（一）建国前的产权制度演变中国是典型的人多地少的农业国家，历史上的土地产权形态经历了复杂的演化过程。周代实行奴隶垦殖制、采地制、井田制等制度替代了商代施行的氏族村落共有的土地制度，其产权性质属于奴隶主土地所有制。春秋时期，鲁国率先实行初税亩，打破了土地封建制，实现土地所有权的私有制性质。至战国时期，随着市镇经济发展刺激了土地的实际需求，此时土地可以买卖，进一步强化了土地私有制。春秋属于田制变革的过渡期，至战国时租田制完全取代了采地制，确立了典型的土地私有制，并一直延续至秦汉。两汉时期，为解决私有制背景下的土地兼并问题，董仲舒及后续学者陆续提出了限田、不得买卖土地等积极的国有制主张，但均未能正式施行。王莽根据学者们所构思的井田理论，试图收回土地为国有并施行均产或均田制，也未获成功，但均田制度及其思想对后世产生了巨大的启发作用。西晋实行占田法，将无主的土地按照规定数量授予无地农民，但不限制官吏的田宅数量并允许其自由买卖，本质上仍属于典型的土地私有制范畴。北魏至唐朝时期实行计口授田的“均田制”“授田制”，规定由政府统一给农民分配免费耕地和宅基地，籍以按户清丈造册征税，农民死后由政府收回土地。“均田制”实际上是一种农民有使用权、没有继承权且不能买卖的土地公有制。辽代、金代至元代属于外族入住中原时期，辽、金分别采取了屯田、公田、私田及采地的混合所有制的土地制度，元代则以全国范围的屯田制为主。明、清时期仍以土地私有制为主。上述制度安排以及后续实行的各类土地制度，因为受到：①人多地少、土地资源有限，②土地分配不均匀，③土地利用类型复杂以及管理难度大等客观因素的制约，均未能处理好土地分配和利用的问题。（二）建国初期的土地公有制改革新中国成立后，为满足社会主义工业化建设需要，集体土地先后经历了私有土地产权逐渐消亡、公有土地产权逐步扩张直至完全取代私有的复杂演进过程。新中国成立之初，国家在边界范围内全面展开以分田为核心内容的土地改革。1950年颁布《土地改革法》废除了地主土地所有制，实行农民土地所有制；没收地主在城市郊区的土地，其用于维持生存的生活资料则不予没收；对农民按人口分配土地，且允许自由经营、买卖或出租，统一了土地所有权和使用权。同年《城市郊区土地改革条例》规定郊区没收或征收的土地一律收归国有，对中农、贫农及雇农在城郊的土地、农宅等生活资料予以保护，等于在城市范围内保留了一定数量的私有土地。至1952年，全国范围内基本建成所有权与使用权统一的农民土地所有制。1956年，国家在农村设立对内不排他、对外排他的“村社共有制产权”，建成所有权与使用权分离的集体土地所有制。该阶段，劳动者人人平等、共同占有生产资料，但不能凭生产资料参与分配，而是凭劳动获得收入，从根本上消灭了剥削。1962年，国家对集体土地实行“三级所有，队为基础”的公社管理体制，社员对宅基地有按规定用途使用的权利，无所有权、退出权。实行宅基地归集体所有、农宅作为生活资料归农户私有的一宅两制政策，奠定了“房地分离”制度基础。公社、生产大队遵循村民自治原则无偿划拨宅基地给农民自行建房，但农宅及地不允许向集体之外的个体转让。（三）改革开放后上划管理权限1978年，国家推行统分结合的双层经营制度，逐步弱化集体所有权。1982年《宪法》确认城乡二元土地所有权结构，规定农村土地属集体所有、城市土地属国有。随着农村人口规模扩大造成的宅基地资源需求矛盾日益突出，无法完全依靠村内自治自行解决，国家上划了管理权能，按照一户一宅原则分配宅基地。《村镇建房用地管理条例》（1982）规定：①省级政府规定用地限额，②县级政府出具宅基地面积等标准，③公社、生产大队制定镇村规划，审批权限纳入县级范畴。《xx市关于加强农村村民建房用地管理若干规定》（1989）规定由市房管部门负责下达建房用地控制指标。x年《关于规范农村宅基地审批管理的通知》将宅基地审批设置于乡镇，由农业农村部门负责宅基地的改革和管理。1987年《土地管理法》实施前，计委、建委、民政、农业等部门均有权批地；之后，相关权能逐步归口到土地管理部门。国家于1988年和1998年对《土地管理法》进行了两次修订，明确宅基地使用权无处分、收益权能，确立农地转用用途管制同时，进一步削弱了集体土地相关权能。由于仍存在管制内涵不清、机构分散、制度覆盖不全、规则与技术体系不完善等问题，上述制度也为后续土地资源不清、权属混乱、乱占滥用等诸多问题埋下隐患。尤其2006年取消农业税后，土地乱占滥用等问题更加凸显。为规范宅基地使用秩序，xx市相继出台了《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管理的指导意见》（x）《关于进一步加强x年宅基地及建房规范管理工作的通知》等政策文件。x年的《土地管理法实施条例》要求在各级空间规划和村庄规划中科学划定宅基地范围，并对宅基地布局、用地指标等作出明确规定。（四）产权制度保障农宅及地既是生活资料，也是生产资料；既是生活福利，也是财产权利。《物权法》规定宅基地属于集体经济组织成员享有的福利保障，农民对农宅自然拥有所有权，但对宅基地使用权抵押作出严格限制，将“国有土地使用权、集体土地使用权”改为“建设用地使用权、土地承包经营权和宅基地使用权”。物权法规定的所有权是一种无限期权利，宅基地使用权理论上也应当是一种无限期权利。《民法典》强调宅基地使用权具有专属性，只能由特定民事当事人享有，但未对宅基地上已建有房屋的继承作出限制。2010年中央1号文件提出加快宅基地使用权登记颁证，进一步强化宅基地的财产属性。同年，自然资源部等对“十三届全国人大三次会议第3226号建议”进行答复：农民宅基地使用权可以依法由城镇户籍子女继承并办理不动产登记。按照地随房走、房地一体原则，允许宅基地使用权随之一同发生继承。（五）流转制度改革1982年《村镇建房用地管理条例》允许回乡落户离退休职工、军人和华侨等申请取得宅基地。《xx市农村建房用地管理暂行办法》（1985）将申请取得范围扩大至远郊村长期工作教职人员、医务人员、科技人员等。1987年《土地管理法》允许符合乡村建设规划的农地进入非农建设。1992年《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》关闭了集体建设用地市场。证明上述10年间集体建设用地可以直接入市交易。1998年，国家陆续出台政策收紧宅基地流转，申明禁止向城市居民出售宅基地及住宅。《关于xx市远郊区旧村改造试点指导意见》（2005）指出旧村改造节余土地可作为乡镇村公共设施、公益等用地按征地程序办理上市。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出建立城乡统一用地市场。x年全国33个县试点土地征收、集体经营建设用地入市及宅基地改革，次年大兴挂牌出让第一宗集体建设用地。x年超大城市试点集体建设用地建设租赁住房，迈出建立多主体供应、城乡统一用地市场的实质步伐。x年，xx市作为试点向4家房企协议出让集体建设用地。x年新《土地管理法》鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，从法律上确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场出让、出租或作价入股等。目前，全市的镇（村）域集体土地开发形成入市流转、统筹利用及建设租赁租房三大利用方向。在一定条件下，集体经营性建设用地与国有建设用地实现了同等权能，占比超过集体建设用地五成的宅基地却无法直接入市，有关改革难以落地。1998年，昌平郑各庄村自发实践旧村改造，刺激了集体土地上房屋抵押、转让等现实需求。2009年，参照xx经验试点了宅基地换房工作，形成《2010年xx市社会主义新农村建设折子工程》作为全市首个明确宅基地节余用途方向的政策文件，明确提出宅基地经土地整理且优先复垦后仍有节余的，经批准后可作为建设用地纳入土地年度利用计划。x年以来xx市根据中央农村工作会议安排和中央一号文精神，针对深化宅基地制度改革试点、规范闲置农房利用等出台一系列政策文件，为进一步激活宅基地流转等打下良好的制度基础。x年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权。二、宅基地面临的形势与问题xx是“超大城市小郊区”的发展模式，区域发展水平极不均衡，农业发展水平明显滞后于工业发展水平。近年来，市郊乡村逐渐发展成为当地农民、城镇居民以及外来人口的聚居型社区，农宅及地的生产资料属性和财产功能进一步凸显，给现行的管理制度及政策带来巨大的改革压力。以下对目前面临的形势及问题进行简要梳理，当中有些问题具有地方特色，大部分问题与全国的主要问题是相似的。（一）面临的复杂形势1.总体“有增无减”。总体上，全市农村居民点用地呈缓慢增长趋势，从1981年约116万亩增至2001年约133万亩，受城市扩张的影响，2007年约132万亩，比2001年略有减少。统计显示，xx市1990年农业户籍人口392万为最高峰，此后逐年减少。其中，x-x年末全市农村人口介于293.1-272.6万区间，总人口数减少20余万，但宅基地数量并没有随之减少，反而略有增加。2.供需矛盾加大。（1）城市化重心转移。十八大以来，城市化重心由地向人转移，核心内容是保障城市新居民的居住生活等用地需求。1958年《中华人民共和国户口登记条例》限制了城乡人口空间移动。1984年《关于农民进入集镇落户问题的通知》《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》放宽对农民进城的限制。1994年分税制改革后，农民以“离土离乡”方式向城市集中。x年，我国实现城乡统一居民户口登记制度，取消农业户口与非农户口差别，为加速人口城市化创造了制度条件，进一步加剧土地供需矛盾。（2）城乡形成用地博弈空间。随着我国经济快速发展，国内形成较大规模的货币购买力盈余，为城市化扩张提供了强大资金动力，形成“城市有钱，农村有地，政府有权”的巨大博弈空间。近年，xx、xx及xx等地依托市场力量，相继试点实行“地票”“增减挂钩”“合村并居”等，其核心任务是处理好“政府-城市-农村”三者关系、充分发挥集体土地资源的市场要素潜力，建成行之有效的良好机制来解决土地供需矛盾，为全市提供了可借鉴的实践经验。3.宅基地纠纷增多。农宅及地自身的复杂性：①使用权人多样，如纯农户、兼业户、工商户及外来人员等，②自行流转、转让等造成使用权关系复杂化，③因地理位置、历史原因等导致自然状况及权属多样化、用途与价值差异化，④农宅及地上物存在手续、证照等合法化差异。近年全市涉宅纠纷日益增多，几乎占到农村纠纷总数的三分之一，尤其是城市扩张过程中征（拆）地等经济活动造成的补偿安置等权益分配问题。4.村干部的特殊作用。按照韦伯行政科层制定义，乡镇干部是科层化的最终执行者，村干部是非科层化的。根据吉登斯对现代国家的定义，村干部没有行政资格权，仅是处理村庄公共事务的代理执行者18。在市场条件下，镇与村分别代表不同的利益主体。村干部实际掌握着宅基地所有权人的支配权力，其自身也占有宅基地。在通过指标分配、规划落实等方式配置宅基地的过程中，可能出现个别村干部超额占地或纵容亲属超额占地用地的示范作用。（二）存在的主要问题1.产权制度不完善。农宅及地涉及“宅”与“地”两个所有权。一是农民对农宅等的所有权不是包含占有、使用、收益、处分权能的完整所有权，导致“地随房走”的相关政策难以完全发挥效用。二是集体所有不同于国有，前者有明确的权利人范围，由社区全体成员共同占有。实践中，集体所有容易被狭隘的理解为