证券基金监管

1我国证券投资基金监管模式的选择及发展对策分析证券投资基金作为金融市场上重要的投资工具，在促进资本形成，稳定金融市场，推动产业发展，提高资源配置效率等方面发挥着巨大的作用。对资本市场中越来越重要的投资基金进行有效监管，已经成为保证基金业发挥应有作用并且促进资本市场健康发展的一个前提条件。由于世界各国的经济环境以及对投资基金发展目标的要求不同，其基金监管主体的选择和监管手段的运用也表现出明显差异。一、我国加强基金业监管的必要性证券投资基金是一种利益共存、风险共担的集合证券投资方式，即通过发行基金单位，集中投资者的资金，由基金托管人托管，由基金管理人管理和运用资金，从事股票、债券等金融工具投资，并将投资收益按基金投资者的投资比例进行分配的一种间接投资方式。我国基金发展的历史起源于1992年，规范的基金起源于1998年3月。截至到2008年底我国共有家基金公司，有契约型封闭式和开放式证券投资基金433只，封闭式基金33支，基金规模达18864.60多亿元。基金的类型也从1998年第一批平衡型为主的基金发展到成长型、价值型、复合型、指数型、货币型等不同风格的基金类型。证券投资基金对市场的影响也日益重要，逐渐成为证券市场中最重要的机构投资。所以加强基金监管尤为重要。2(一)控制信息不对称带来的风险，保护基金持有人的利益证券投资基金的本质是专家理财、分散投资，基金持有人将资产委托给基金管理人管理，存在委托--代理关系。由于我国目前都是契约型基金，使得这一层委托--代理关系更加复杂，即基金持有人将资产委托给基金管理人进行投资管理，并由基金托管人来进行监督。由于信息的不对称性，在这两级委托--代理关系中就可能会出现道德风险和逆向选择问题。通过立法和建立的内部风险控制制度，能有效控制风险，保护基金持有人的利益。(二)基金的监管对维护证券市场的稳定与健康发展非常关键截至2008年年底，我国证券投资基金的资产总规模已逾18864亿元，占深沪两地股票市场市价总值的14.5%。作为重要的机构投资者，基金对市场的影响举足轻重。一是对个股的影响：与散户投资者相比，基金拥有信息、资金等方面的优势，基金的行为将影响到股价的波动和投资者对个股的信心。根据调查，基金重仓股的涨幅一般远超过同期的大盘涨幅，而且基金的持仓比例与股票涨幅具有明显的正相关性，基金持仓比例越高、股票平均涨幅就越大。二是对市场的影响：基金是市场中一只重要的力量，基金之间的“羊群效应”加速了股价的调整。如果基金采取“黑幕交易”操纵股价、谋取暴利，则会影响到市场的稳定发展。(三)基金监管是基金业健康发展的基础首先，与国外成熟的基金市场相比，我国的基金业还处于发展的初级阶段，基金品种、数量、管理水平、有关的法律法规有待于进一步的发展和完善，还未建立起较为完善的保护基金持有人的机制。其次，我国的基金业是在政府的扶持下发展起来的，发展初期的优惠政策使得基金具有一3定的竞争优势。在市场逐渐成熟、竞争日益激烈的情况一下，废止保护政策、确立行业行为规范是基金业持续健康发展的保证。(四)加强基金监管是与国外市场接轨的必然要求我国的证券投资基金起步较晚，主体仍然停留在基本封闭、国内自我寻求发展的状态。随着中国金融市场的发展和加入WTO的要求，中国的基金业必将逐渐向外开放，中国已经加入全球金融服务自由化协议，对缔约各成员国全面开放证券投资基金业。一个尚处于发展初期、尚存在诸多欠缺的基金业与国外同行共同面对市场竞争，结果是可想而知的。因此如何与国际接轨，如何利用国际资源整合自己成为重要问题。二、我国证券投资基金监管模式的选择(一)发达国家监管模式的优、缺点比较根据前文论述,基于对基金监管必要性的共识，当今世界各国无一例外地对投资基金实行严格的监管，建立了各自的基金监管制度，其中比较具有特色和代表性的是三种监管体制模式:一是以美国为代表的法律约束型模式；二是以英国为代表的行业自律模式；三是以日本为代表的政府严格管制模式。接下来就将分析该具有代表性的三国的监管模式的优劣，以便结合我国证券投资基金监管制度的特征，论述现有监管模式的缺陷及其完善路径。下面就以图表的格式对这三种监管模式的优缺点进行对比。当前三种监管模式的比较类别优点缺点法律约束型(1)适应市场经济发展的要求，为基金业的发展奠定法律基础，为基金参与者提供法律保护。(2)强调在统一的法律约束下.在竞争中实现自律管管理，使(l)政府功能相对弱化，不利于基金迅速起步和成长和壮大。在这种体制下，政府的作用仅限于检查监督，属事后弥补。(2)法律手段相对稳定，不利于问题的4模式基金业的发展充满了活力。(3)政府并不对基金进行特别的扶持，有利于专业人才的培养。灵活处理。行业自律模式(1)充分发挥行业的自律功能，有利于保持基金业的长期稳定和规范。(2)使于政府进行宏观引导和调控。(3)灵活性高，成本低。(l)行业组织制定相应措施和办法不利于形成全国统一的法律规范，法律功能弱化。(2)对一国基金的国际化发展不利，特别是不利于吸引外资。(3)容易导致行业协会的垄断，形成成准入壁垒。政府严格监管模式(l)有利于充分发挥政府的职能，迅速推进基金业的成长壮大。(2)对于发挥基金在支持国家金融发展和经济建设方面有重要作用。(1)基金业的自律性很差，市场的竞争不充分，难以有效推动基金业务机构和个人的主动创新。(2)不利于培养、造就高水平、高素质的基金人才。(3)容易滋生腐败和官僚作风，并将将带来各种后遗症，增大将来改革的难度。资料来源：（二）我国证券投资基金监管模式的选择投资基金监管模式是一国在具体条件下长期实践的产物，没有一种通行的模式，而且各种监管模式优缺点相随。根据美国法律约束的经验，应以尽快建立一套符合国情并行之有效的法律体来监管，而我国经济市场化程度不高，完全由法律约束，恐怕难以达到最佳效果，还应同时加强政府方面的引导与调控职能，再配合基金行业协会的内部监控，三管齐下，待我国基金业逐步发展成熟、市场化程度较高后，政府就可以适当降低直接干预的程度，这对基金市场初建，急需政府引导扶持的发展中国家无法照搬。英国的经验告诉我们要形成完善的行业监管体系，让投资基金的发展有一个基本的法律准则和依据的同时，在行业内形成一种自我协调，自我平衡和自我约束的自律机制，这与英国基金业的起步早，发展较为成熟，5行业协会构建较为完善的基本国情基本相适应，而我国目前投资基金才刚刚起步，基金行业组织及其功能也比较弱，所以不能完全照搬英国的模式。日本模式中政府色彩太浓，不利于投资基金市场的自由竞争。纵观世界基金业监管的三种体制，各有利弊，各国在基金监管方面分别存在不同方面的问题，需要不断的完善。“现在没有一个理想的模式”在全球应用。一种监管制度必须能够随经济环境的变化而变化。经济全球化浪潮、混业经营的回归趋势、不断发展的金融创新，尤其是20世纪70年代以来基金市场的迅速的动态发展，给相对静态的监管带来了巨大的挑战。随着基金业的不断发展壮大，对基金业的监管已成为一个全球性重大问题。实施趋同的基金监管与各国监管制度环境和初始条件不同之间的矛盾，是今后全球基金监管的难题。因此，一国投资基金监管模式必须以本国投资基金的实践为基础，并与其政治、法律制度、经济结构和发展水平、历史和文化传统相适应，应该综合考虑和兼顾各种监管主体的监管功能和优势，发挥多种监管手段的积极作用，既要从现阶段的实际情况出发，满足投资基金市场初期发展的要求，又要考虑长远发展的战略要求，采取阶段性、动态化的证券投资基金监管思路，即在基金起步发展阶段，采取政府的严格管制；在基金快速发展阶段，采取以政府管制为主，以行业自律为补充；在基金成长壮大阶段，以基金自律监管为主政府管制为辅；而在基金成熟发展阶段，则实行法律约束下的自律监管。所以，当前我国基金监管的思路应该是在健全的法律体系前提下，形成政府监管、行业自律、内部制衡和外部监督多层次的动态的投资基金监管架构。(三)我国现行的监管模式分析1、我国证券投资基金监管的发展历程我国的证券投资基金业的监管发展可以划分为三个阶段:6(1)分散管理时期(1991年1月一1993年5月)在这一时期，以中国人民银行为核心的金融管理体制被移植到基金市场监管中。基金的监管处于相对无序的状态。(2)多头管理时期(1993年6月一1997年11月)1992年10月成立的国务院证券管理委员会是国家对基金市场进行统一宏观管理的主管机构，属于对重大事项的非常设议事机构;同时成立的中国证券管理和监督委员会(以下简称证监会)是证券委的执行机构，侧重于微观管理。两者之间存在职能上的重叠和交叉。证券委与证监会共管、中央管理和地方管理并存的多头管理体制，是这段时期的特征。(3)集中管理时期(1997年11月一一至今)1997年11月5日，国务院批准中国证监会作为基金业的主管机构，中国人民银行基本上退出了对基金业的监管。1999年颁布的《证券法》第七条明确确立了国务院证券监督管理机构作为我国基金市场集中管理者的地位，克服了国务院系统内多头管理、各地分别管理的局面，证监会成为我国基金市场的集中管理机构。2、我国证券投资基金现行的监管模式我国现行的基金监管模式的基本形成是从1991年11月14日《证券投资基金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)的颁布开始的。这是国务院证券委员会发布的我国第一部证券投资基金法规，对证券投资基金的设立和运作进行规范，保护了基金投资者的权利。随后，国家还出台了一些直接涉及基金运作和当事人主体的相关法律，如《证券法》、《信托法》和修改后的《合同法》等。经过十多年的探索，我国基本上形成了以中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)为核心的集中统一监管体系。目前，我国的基金监管体系可以分为三个层次:中国证监会及其派出机构、行业的自律性组织和证券交易所。国务院明确规定，除对基金托管7人的资格核准及监管工作须由中国证监会和中国人民银行共同负责外，中国证监会是基金市场的监管机关。各地派出机构根据中国证监会的授权对当地的基金市场履行监管的职责。基金业的行业自律管理由中国证券业协会负责具体组织和实施，证券交易所对在交易所上市的基金履行一线监管的责任。三、我国基金业现行监管模式中存在的问题从我国基金监管的实践情况来看，法律法规在监管中发挥了重要的作用。但这种较为单一的监管方式不仅不能满足监管的需要，也与国际趋势不相符合。在基金监管路径摸索的过程中，我们也看到了基金发展过程中的种种混乱和无序现象。目前我国基金监管体系存在的问题主要表现在：(一)现行法规体系已不能适应基金业发展的需要现行法规体系已不能适应基金业发展的需要,具体体现在：(1)作为基金监管法规体系基础的《暂行办法》是1997年颁布的，国家随后出台的如《证券法》、《信托法》和修改后的《合同法》等，直接涉及了基金运作和当事人主体等问题，但还未根据这些法律对基金运作和当事人主体关系予以具体的规范，而事实表明，对基金运作和当事人主体关系的规范已经刻不容缓；(2)由于历史条件的限制，《暂行办法》所规范的内容和范围非常有限，与国际成熟市场的规范标准有较大差距。在短短几年时间里，资本市场发展和基金试点推进过程中出现的许多新问题有待规范，如管理公司治理结构、基金的规范化运作、管理公司增加业务范围、私募基金、向保险资金定向发行问题等；(3)随着我国正式加入WTO，境外机构将提出相关的资格申请，中外合资基金管理公司的设立也将进入实施阶段。虽然我国现在制订了相关的QFII、QDII的法规,但目前这方面的尚存在许多问题，完善中外合资基金管理公司的立法尤为迫切。8(二)投资基金管理稍嫌分散，主管机构缺乏权威现行的《暂行办法》已明确赋予了证监会对投资基金的监管职能和权限，但《暂行办法》也同时规定，中国人民银行对基金业也有检查、稽核和处置权。况且在证监会内部，行政管理、业务稽核、执法工作等部门是分立的，缺乏一个能集中统一发挥对投资基金监管作用的机构。在这种状态下会出现两种现象：一是出现两部门都“放手”，出现监管空挡，造成监管有效性的下降；二是出现两部门