证券法-7

第七章证券监管制度【导语】证券监管制度的基本问题是监管目标和原则的确立，而核心问题则是监管体制的确立与运行，即证券监管机构的职责与权限划分及其相互协调。我国证券市场的监管经历了从地方监管到中央监管，从分散监管到集中统一监管的曲折发展。如何建立适合我国证券市场发展的科学、合理、高效的证券监管体系与监管制度，是我国证券监管中有待进一步解决的重大理论与实践课题。学习本章，应了解并掌握证券监管的目标、原则，证券监管体制的概念及类型，我国证券监管体制及其特点，我国证券监督管理机构的性质与职责范围。第一节证券监管概述一、证券监管的概念与特征证券监管也称证券市场的监管，是指监管机构依据证券法规，对证券发行、交易和服务活动实施的监督与管理，是金融监管的重要组成部分。证券监管制度就是关于证券监管机构对证券发行、交易与服务活动实施监督管理的一系列规范的总称。它包括证券监管的目标和原则、证券监管体制、证券监管机构的性质、职责权限、法律责任、以及证券监管的国际合作等内容。证券监管制度是证券法律制度的重要内容，也是金融监管制度的重要组成部分。证券监管与一般行政监管相比，具有以下特征：1.证券监管是政府对市场的干预行为。由于证券市场既是一个投资的场所，也是一个投机的场所，使得证券市场往往会产生非理性的投机行为，市场对非理性行为以及证券违法行为难以自我调节和控制，往往会产生市场调节失灵现象，由此会导致证券市场的系统性风险加大。为了防范证券市场的风险，需要有一个监管机构进行监管，这种监管，实际上是政府对市场失灵现象的干预行为。2.证券监管是一种有目的性的行为。证券监管不是盲目的，任意性行为，而是有监管目标的行为。各国一般都将保护投资者利益，确保市场的公正、透明和有效，维护证券市场的安全与稳定作为监管机构的监管目标。没有目的的监管行为既缺少正当性和合理性，也缺少效率。3.证券监管是一种法律行为，必须依法进行。证券监管机构的监管权力和职责是法律所赋予的，证券法根据证券监管的职能和证券市场发展的需要，规定监管机构的职责权限，证券监管机构既不能放弃职权，也不能滥用职权，必须依法行使监管职权。二、证券监管的目标证券监管目标是指证券监管机构对证券市场实施监督管理所要达到的宏观或具体的目的。它既是证券监管的出发点，又是证券监管的落脚点。由于各国和地区的经济发展水平不同，历史、文化和法律制度的差异，其证券监管制度亦有所不同，在监管理念、监管模式和监管体制等方面均有差异，但是，证券监管的目标则是基本相同的，一般包括三个方面：即保护投资者，确保市场的公正、透明和有效，维护证券市场的安全与稳定。（一）保护投资者保护投资者利益是证券立法的基本宗旨，也是证券监管的最基本目标。实现这一监管目标，一般通过加强信息披露，完善信息披露制度，这是对投资者进行保护的最基本的、也是最有效的方式。其次加强对中介机构的监督管理，投资者买卖证券需要通过中介机构代理，以及其它中介机构提供的各种服务，但同时投资者也往往容易受到中介机构的欺诈，因此，需要建立一套全面的关于检查、监督证券中介机构的制度，以防止中介机构侵害投资者利益。再次建立对投资者进行法律救济的机制以及保护措施，包括建立赔偿基金、成立专门的证券仲裁机构，完善证券诉讼机制等。我国新修订的《证券法》通过创设预披露信息制度，加强对中介机构证券公司的监管，规定国家设立证券投资者保护基金等一系列措施，加强了对投资者的保护。2.确保市场的公正、透明和有效公正、透明和有效是证券市场赖以存在和发展的基础。这三者之间相互联系、相互作用。公正、透明的市场，才能产生有效的市场，有效的市场，必然是公正和透明的，只有透明才能保证市场的公正和有效。要确保市场的公正、透明和有效，首先应当保证规则的公正。公正的规则有助于市场的公正，证券监管应确保证券交易所制订的交易规则具有公正性，对所有的投资者应当是一视同仁，不应当使交易规则向某些投资者倾斜。其次应当确保市场透明。要防止不正当、不公平交易的发生，一个重要的方式，就是确保证券市场的透明度。将一切与证券发行和交易有关的信息，真实、全面、及时的向社会公众投资者公开，以便投资者作投资决策时参考。再次应当提高市场效率。证券监管应确保投资者享有平等的交易机会，平等地了解市场及价格信息，使市场成为充分体现价格机制的场所。3.维护证券市场的安全与稳定维护证券市场的安全与稳定，减少系统风险，这是证券监管的重要目标之一。证券市场充满各种风险，包括证券市场自身面临的系统风险，如证券市场崩溃，证券机构连锁倒闭等。证券市场一旦出现系统风险，将危及整个国民经济的发展。尽管我们不能期待监管机构防止市场中介机构的倒闭，但监管应能减少倒闭的风险。证券监管应当旨在减少系统风险。应制定市场中介机构最低的入场标准，要求中介机构保护客户利益。应建立处理市场中介机构破产的程序，以便把对投资者造成的破坏和损失降至最低限度，并控制系统风险。应加强对证券交易市场的持续监管，促进交易的透明度，阻止不公平交易行为，妥善控制大额风险、违规风险和市场崩溃，同时还应加强对证券交易的清算、结算系统的监管。新修订的《证券法》为了促进证券市场的稳定和发展，防范金融风险，加强了证券公司作为市场主体准入和退出的管理，改变了证券公司客户交易结算资金管理模式，从根本上杜绝了挪用客户交易结算资金行为的发生，既充分保障了公众投资者权益，也有利于减少证券公司的经营风险对证券市场带来的安全隐患。三、证券监管的原则证券监管原则是指证券监管活动本身应当遵循的基本准则。它贯穿于证券监管活动的始终，对证券监管行为具有指导性作用，有助于保障证券监管目标的实现。证券监管原则主要包括：依法监管原则、适当监管原则、效率原则、自律管理与政府监管相结合原则等。（一）依法监管原则依法监管原则是指证券监管机构的监管行为应当依法进行，受法律保障，亦受法律制约。首先，证券监管机构的监管行为必须有法律的授权，受法律的保障，享有执法的权力和手段，才能使监管行为具有权威性和实效性。我国《证券法》关于监管机构职责和执法措施的规定，确立了监管者的法律地位，赋予其法定的权力，这是证券监管的重要保障。其次，监管机构及其监管行为必须受法律的约束。即监管者自身也应到法律监管。对监管者实施监管，是规范证券市场监管行为、保证监管措施行为的合法、合规，提高监管效率的重要手段。我国《证券法》关于证券监管机构公开义务的规定，对监管机构工作人员忠诚义务、保密义务的规定，将证券监管逐步纳入法治的轨道。（二）适度监管原则适度监管原则，是指证券监管应当采取与市场发展相适应的适度监管方式与政策，既不要过度干预市场，也不要放任市场失灵。当今世界没有政府不监管证券市场的，关键是如何监管，采取什么样的监管政策与思路。转轨时期的中国经济发展，经常出现“一管就死，一放就乱”的怪圈。因此，处理好监管与市场的关系尤为重要。应采取适度的监管，而不是无限制的监管。监管过度必然会抑制创新，成为导致证券及金融创新供给不足的重要力量；监管不足又可能放大证券市场的运作风险，损害市场稳定和投资者利益。因此，必须合理界定监管机关的职责范围，明确其职权的合理限度，监管过度与监管不足都是不可取的①。（三）效率原则效率原则是指证券监管的实施必须进行成本效益分析，以成本最小化获取收益最大化，从而提高监管的有效性。故效率原则也称为成本最小化与收益最大化原则。证券市场监管是有成本的，一是政府监管本身要耗费大量的人力、物力和财力；二是不合理的监管行为，如监管不足，监管过度或监管权滥用，都会对证券市场的规范发展造成重大的损害。这两方面的成本就构成监管制度及其机制的运行成本。因此，应合理地设计证券市场监管组织体系的结构，制定行之有效的监管制度，建立一支精通证券市场专业技术知识和具有高度敬业精神及职业道德的高级监管队伍，这是充分发挥和提高证券市场监管机制的功能和效率、降低证券市场监管机制的运行成本的必要条件。②（四）政府监管与自律管理相结合原则所谓自律管理，也称自我管理，是指行业中的企业按照一致的意愿，自行对各成员进行管理，以促进行业的公平、有序发展。自律管理具有不可替代的地位，相对于政府监管，具有显著的比较优势和特殊作用。首先，自律管理具有专业性。自律组织来自市场、接近市场、了解市场，拥有直接的市场经验，并储备了大量的专业人士，在自律管理中能够发挥专业优势。其次，自律管理具有灵活性。自律管理可以随证券市场的发展变化，采取灵活的管理方式和措施。再次，自律管理与行政监管具有互补性。自律管理不仅为行政监管提供基础，还能补充行政监管的某些不足，如对从业人员的培训与管理，行业的内部业务交流与对外交往等。因此，应当重视行业自律，发挥市场参与者的自律作用，自律组织与政府监管应该互为依存，相互补充。第二节证券监管体制①参见陈岱《论对证券市场的适度监管》，《证券法律评论》2003年卷。②参见金哲、徐长明《建立我国证券市场监管新体制之构想》，《东北财经大学学报》1999/3。一、证券监管体制的概念与类型证券监管体制即证券监督管理体制的简称，是指一个国家通过立法设立或认可的对该国证券进行监督、管理、控制与协调的整个体系与职责权限划分的制度。它包括组织机构体系、目标体系、功能体系以及运行机制。从组织体系看既包括国家授权监管机构，也包括自律性组织机构。证券监管体制的类型，按照不同的标准可以进行不同的分类。按照政府监管与证券市场自律的关系，证券监管体制通常可分为三种类型，一是市场主导的自律型监管体制；二是政府主导的他律型监管体制；三是中间型监管体制。市场主导的自律型监管体制的特点是，证券市场的管理主要由证券交易所和证券商协会等组织进行自律管理，除了必要的国家立法外，政府较少干预证券市场，证券监管以市场为主导。这一监管体制的典型代表是英国。政府主导的他律型监管体制的特点是，证券市场的管理主要由政府负责，国家通过立法设立全国性的证券监督管理机构，并制定专门的证券法和配套的管理法规，对证券市场实行集中统一的管理，如美国、日本等国家。中间型监管体制的特点是，以政府的实质性管理与金融业自律管理相结合为特色，是介于市场主导的自律型管理与政府主导的他律型管理之间的一种独立类型的证券监管体制，如德国、法国、意大利等欧洲大陆国家。二、我国证券监管体制我国的证券市场是随着经济体制改革的不断深入而产生发展起来的，其监管体制则是随着证券市场的发展不断变化的，经历了从地方监管到中央监管，从分散监管到集中监管的发展过程。这一发展过程大致经历了四个阶段：1.财政部独立管理阶段（1981年－1985年）这一阶段，证券的主要形式是国库券。国库券的发行与管理均由财政部负责。这一阶段特点是，证券市场的监管完全靠计划和行政手段。2.主要由中国人民银行主管阶段（1986年－1992年10月）这一阶段是我国证券市场初步形成规模的阶段。证券品种由单一的国库券，发展为多样化的债券和股票。这一阶段最具标志性的事件是1990年11月20日上海证券交易所的成立和1990年12月1日？深圳证券交易所的成立。这一阶段证券监管体制的特点是，没有专门的证券监管部门，证券市场的监管以中国人民银行为主，各相关部门共同参与，中央和地方分级管理。1992年10月以前，在中央一级的管理部门和机构就有中国人民银行、财政部、体改委、计委、国有资产管理局、全国证券协调小组、全国股票市场办公会议等，而沪深地方政府则成立地方管理机构，并制定各自的地方性证券管理法规进行管理。以致证券市场监管政出多门，难以实施统一有效的管理。3.国务院证券委员会主管阶段（1992年10月－1998年8月）这一阶段是国家对证券市场加强宏观管理的阶段。1992年10月17日，国务院发布了《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，规定国务院证券委员会是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的主管机关。国务院证券委员会由国家体改委、中国人民银行、财政部、国有资产管理局、国家工商局、国家税务局、经贸委、对外经贸部、外汇管理局、法制局、监察部、最高人民法院、最高人民检察院等14个部委的官员组成。中国证券监督管理委员会是证券委的监督执行机构。《