高校财务管理体制研究

高校财务管理体制研究南京审计学院乔春华[e-mail]•目录•一、高校财务管理体制概述•二、财权是高校财务管理体制的核心概念•三、高校财务管理体制类型的比较研究•四、会计机构设置的研究•五、会计人员配置的研究•一、高校财务管理体制概述•(一)最近教育部提出对高校财务管理体制要“深化改革”•1、2007年1月15日，教育部、财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》(教财[2007]1号)第二条规定：“进一步深化改革，建立与公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制。”•2、2008年9月17日，中共教育部党组关于印发《贯彻落实建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划实施办法》的通知，第16条规定：“深化高校财务管理体制改革，健全高校各级经济责任制，探索建立直属高校总会计师制度，继续推行和完善高校内部会计委派制，推动高校向教职工代表大会报告财务收支及重大开支预决算情况以及依法公开关系学校和群众经济利益的有关财务事项。”•(二)高校财务管理体制的涵义•1、《高等学校财务制度》(1997年6月23日)对“财务管理体制”规定的范围•“第二章、财务管理体制”规定的条款•第五条高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。•第六条高等学校财务工作实行校(院)长负责制。•符合条件的高等学校，应设置总会计师，协助校(院)长全面领导学校的财务工作。•凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校(院)长。•规模较小的高等学校，由主管财务工作的校(院)长代行总会计师职权。•第七条高等学校必须单独设置财务处(室)，作为学校的一级财务机构，在校(院)长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处(室)之外设置同级财务机构。•第八条高等学校校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处(室)的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一制定的财务规章制度，并接受财务处(室)的监督和检查。•第九条高等学校校内设置财务会计机构，必须相应配备专职财会人员。校内各级财会主管人员的任免应当经过上一级财务主管部门同意，不得任意调动或者撤换。财会人员的调入、调出、专业技术职务的评聘须由财务部门会同有关部门办理。•2、高校财务管理体制是指高等学校在特定财务环境下，根据国家法律和政府法规，在明确校内各个管理层次权、责、利关系的基础上，科学划分和界定高校财力的管理权限、严格规范与监督财务行为、正确处理高校各种财务关系的重要管理制度和组织形式。高校财务管理体制是高等教育管理体制的重要组成部分，也是高校管理体制的重要组成部分，是保证高校财务可持续发展的基础，是协调理高校财务关系的根本制度。•财务管理体制的内容应包括财权划分、组织形式、财务制度体系和监督体制。•(三)高校财务管理体制的理论依据•这个问题要回答:•A、为什么要“建立与公共财政体制相适应的高校财务管理体制”?•B、为什么政府对高校财力具有配置权?•C、为什么政府对高校规定是“集中管理”还是“分级管理”，还必须是“统一领导”?•D、为什么政府对高校规定会计机构如何设置，会计人员如何配备?•1、公共产品理论•(1)高等教育的准公共产品属性决定了以政府公共财政拨款为主、以市场调节为辅的资源配置机制。•(2)公办高等学校的资金主要来自政府的公共财政拨款，决定了政府对高校财力具有配置权。•2、委托代理理论•(1)所有权与经营权分离之日就是委托代理关系产生之时。•(2)公办高校财务管理中的委托者。•大学有没有所有者?•张维迎博士曾指出：“大学与企业的不同在于，大学通常是一个非盈利机构，没有所有者。”[1]北京大学教育经济研究所阎凤桥博士认为：“非营利组织与公立组织和营利性组织之间的最大不同之处在于,它没有明确的‘所有者’(owner),换言之,产权关系不明确是非营利组织的本质特征。”“非营利组织没有特定的所有者”。[2][1]张维迎：《大学的逻辑》，北京大学出版社2004年3月版，第4页。•[2]阎凤桥：“试析我国民办学校的产权形式和治理结构——基于对非营利组织特征的分析”，《教育研究》2006年第2期；阎凤桥：“从非营利组织特性分析我国民办学校的产权和治理结构”，《民办教育研究》2006年第1期。•1999年1月13日，国务院批转教育部《面向二十一世纪教育振兴行动计划》第41条规定：“在推进办学体制改革中，按照教育法律法规，学校产权必须明晰。”如果没有所有者，中央政府为什么要求“学校产权必须明晰”？•《关于试行会计委派制度工作的意见》第一条规定：“主要做法是，从改革会计人员管理体制入手，由政府部门或产权单位作为所有者，向国有单位或集体企业委派会计人员，受委派人员代表委派部门监督被委派单位的会计行为和经济活动，并在业务上受被委派单位领导，通过会计核算参与其内部管理。”•(四)我国高校“统一领导、分级管理”的财务管理体制是不是从“二十世纪九十年代以后出现的”?如：•仝乃礼认为：“二十世纪九十年代以后出现的‘分权’体制，即‘统一领导,分级管理’的管理体制。”[1]•赵莉萍认为：“二十世纪九十年代以后出现的‘分权’体制，即‘统一领导,分级管理’的新管理体制。”[2][1]仝乃礼：“论高校财务管理体制及其创新”，《事业财会》2007年第4期，第48-50页。•[2]赵莉萍：“高校财务二级管理体制改革及创新”，《新西部(下半月)》,2009年第1期，第101页。•笔者认为，“统一领导、分级管理的校内财务管理体制”应始于二十世纪八十年代中叶。•1986年10月15日，国家教委、财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》(1987年1月1日实施)第十条规定：“高等学校内部的经费管理，原则上实行‘统一管理、一级核算、定额包干、节余留用’的办法。规模较大的院校，对本校财务管理基础较好的单位，可以实行‘统一管理、两级核算、经费包干、节余留用’的办法。”•(五)“统一领导、分级管理”应“适度集权”还是“适度分权”?•1、我国学者关于“适度分权”的论述•刘启胜认为：“高校实行‘统一领导、资金集中、分级管理、内部核算’的新财务管理体制，要处理好集权与分权的关系，做到财务管理统而不死、放而不乱。在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。学校财务管理适度分权，实行分级管理，必须靠推行全面预算管理，利用全面预算管理作为学校管理的主线，加强对全校财务工作的统一组织领导，引导各学院按照学校发展目标来安排使用好经费。”[1][1]刘启胜：“以全面预算为基础构建高校财务管理新体制”，暨南大学2003年度会计学硕士学位论文。•曹勇认为：“总之，与传统的高校管理模式相比，全面预算管理的主要思想和最大优势在于建立了一种权责利相结合的管理体系，明确各二级院系部门的责任分工，并赋予与其所承担的责任相适应的权力，对其工作业绩进行考核决定奖惩，真正建立权责相符、利益驱动的管理新模式。全面预算管理克服了权责利相脱节的不足，处理好集权与分权的关系，适度分权、授权，在合理制订具体到每个院系的预算的基础上，对各院系实行目标管理，将部门预算框架下的权力下放给各院系领导，并将其作为各部门执行任务的控制机制和考核激励机制，对各院系的预算执行过程进行必要的控制，保证各部门的活动不偏离企业的目标，并对各院系的预算执行情况进行考核，根据各院系的预算完成情况确定奖惩，充分调动各院系的积极性。”[1][1]曹勇：“高校财务管理体制改革研究--以校院两级财务管理为例”，石河子大学产业经济学2008年度硕士学位论文。•杨智认为：“高校实行‘统一领导、资金集中、分级管理、内部核算’的新财务管理体制，要处理好集权与分权的关系，做到财务管理统而不死、放而不乱。在新财务管理体制下，学校保留统一制定学校财务方针政策和财务规章制度、制定经费分配政策的权力，通过适度分权、授权，将人事、教学和科研等方面的权力下放给学院，同时按照财权与事权相结合的原则，也将部分财权下放给学院分级管理。学校财务管理适度分权，实行分级管理，必须靠推行全面预算管理，利用全面预算管理作为学校管理的主线，加强对全校财务工作的统一组织领导，引导各学院按照学校发展目标来安排使用好经费予以保障，必须建立多层次、学校推行全面预算管理。”[1][1]杨智：“高校全面预算管理与内部财务管理体制”，《财经界(学术版)》2009年第6期，第50-51页。•于国旺认为：“所谓集权,是指非营利组织财务管理的主要权限都集中于最高管理层,大部分财务事务的决策权被置于最高层的严格控制之下,下级部门在有限的财务自主权基础上,必须按照最高层的政策、决定、指令或意图办事。‘适度分权’的财务治理模式可以为非营利组织财务运作带来诸多益处。”[1][1]于国旺：“非营利组织财务治理模式：集权与分权选择初探”，《经济问题》2007年第11期，第29-31页。•2、笔者认为，应“适度集权”•1990年4月12日，国家教委发布的《关于委属高校一九九0年财务工作的若干意见》(教财字036号)第三条规定：“适当集中财权，加强财务工作的统一领导。”•1991年4月8日，国家教委、财政部发布的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》第一条规定：“适当集中财权，完善统一领导、分级管理的校内财务管理体制。完善高等学校内部统一领导、分级管理的财务管理体制。在继续实行高校内部财务分级管理的同时，必须加强财务工作的统一领导，坚持“一支笔”审批制度，集中财权。财务处是学校实行财务工作统一领导的职能机构，要加强财务处对全校财务工作的领导作用。学校内部的各事业、科技开发、生产经营、基本建设财务单位不得各自为政，自成体系，不得在财务处处设立同级预算外财务机构，已经设立的要立即撤销。”•2000年6月12日，教育部、财政部发布的《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》(教财[2000]14号)第二条第5款规定：“切实加强对二级单位的财务管理和监督，规范校内结算中心的业务。高等学校必须结合校内管理体制改革对所属二级单位建立科学的运行机制和有效的内部控制制度，明确划分各单位在财务工作中的职责和权限。不得在管理上重校级轻基层。对重要的经济活动如对外投资、向银行贷款、收费立项和标准审定等应归口学校统一管理。对违反规定的二级单位应严肃处理，限期整改。二级单位的财务收支情况必须及时准确地反映在学校总体财务报表中。高等学校校内结算中心的主要任务是适当集中财力，加强内部资金管理，防止体外循环，不得超出业务范围从事非法集资、高息揽存、储蓄或发放贷款等金融业务。”•《高等学校财务制度》(1997年6月23日)第五条高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制；规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制。十年后•2007年1月15日，教育部财政部发布的《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》(教财[2007]1号)第5条规定：“高等学校应实行‘统一领导、集中管理’的财务管理体制，规模较大的学校也可实行‘统一领导、分级管理、集中核算’的财务管理体制。高等学校必须确保学校财务规章制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。”•(六)关于对“财权与事权统一”争议•1、反对“财权与事权相统一”•财政部副部长楼继伟在《中国发展高层论坛2006年会》上表示,事权与财权要统一是“一个错误的概念”。[1]•还有的作者认为：“事权与财权的不统一是多数国家的通常做法。”“在理顺中央与地方的财政关系中，我国一些实际部门和学术界似乎有一种约定俗成的观点，即‘事权与财权统一论’；有的甚至把它作为理顺中央与地方财政关系的准则，作为财政管理体制改革的方向。这个论点在