盘点中国基层民主(doc23)(1)

-1-盘点中国基层民主中国的民主化是文明世界都关心的大事。民主，意味着立法者和重要行政官员由最广大的人民选举产生，公民在公共事务中有着广泛的参与权、最后的决定权。随着中国经济改革的进行，民主化的潮流也在涌动。民主化，可以从上层、中层、基层等层次来讨论，也可以从法律文化、制度建设、竞争状态等方面来识别。中国民主化给人印象深刻的一点是基层民主，特别是中国许多地方的村委会、居委会成员的竞争性直接选举，不但引起了中国学者、媒体的关注，也引起了国际机构、外国媒体的关心。在2002年，中国的基层民主有了新的发展，出现一些新的情况。在中国，除了企事业单位以外，基层似乎应该包括县、乡两级政府以及农村的半政府性质的村委会以及城市中半政府性质的居委会。中国是共和国，共和的主要意思是国家机关的公共性以及官员的非继承性。官员不来自继承，来自哪里？来自民主概念中最核心的公正、自由的选举之中。民主的最低标准是立法机关成员的直接和竞争性的选举。依照中国法律，县、乡（镇）两级人民代表大会代表由直接选举产生，但是可惜的是，代表并非专职，无薪；只有常委会委员才是专职，但是常委会委员并非由普通选民直接选举产生。-2-因此，县、乡两级立法机关（民意机关）不被国际上认可为代议民主制机关。至于行政首脑，依照现行法律，均属间接选举，因此即使是充分、公正的竞争性选举，也属于半民主。中国的村委会、居委会有政府的某些特征（比如一个区域只能有一个），但是不在政府序列之中。中国的现行《村委会组织法》、《居委会组织法》将这两种机构的性质都确定为“自治组织”，但是城市居委会的经费基本上来自上级政府，所以不可能不接受上级政府的“领导”。不管怎么说，村委会、居委会实际上都是中国基层的权力机关，这些草根权力机关的民主选举、民主管理的进展依然是有重要意义的。在这些草根权力机关中，村委会的民主选举开展得较早，而城市居委会的选举是2002年中国基层民主建设的重要亮点。村委会的民主选举继续发展中国农村村民委员会的直接选举始于1987年11月《村民委员会组织法（试行）》的颁布。1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁布实施。根据这部法律，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，每届任期为三年；年满18-3-周岁的村民都有选举权和被选举权；乡、镇政府与民主选举产生的村委会是指导关系（不是领导与被领导关系）。它结束了村干部长期以来由上级任命的历史，改变了村干部长期以来包办一切、只对上级负责的状况。到2002年底为止，中国农村村委会普遍都实行过至少一次直接选举，有的甚至已经实行过7次。依照村委会组织法，具体选举办法由各省、自治区和直辖市人大制定。到目前为止，全国31个省、自治区和直辖市已经全部制定了关于村委会选举的地方法规。到今年8月底，全国有25个省、自治区和直辖市出台了村委会选举办法，湖北、山东、黑龙江、安徽和广东等省还对选举办法进行了修正。6个省、自治区和直辖市在实施办法中对村委会选举作了具体规定。河北、广东和湖北等省还出台了关于村务公开的单项法规和行政规章，以各级政府、部门文件形式出台的相关规定和制度更是不胜枚举。2002年1月1日正式施行的《广西壮族自治区实施中华人民共和国村民委员会组织法办法》，还首次将从村民小组长、村民代表、到村委会成员的直接、差额投票选举推到新高。令人始料未及的是，有些村、组的村民代表和村民小组长竞选激烈的程度不亚于村委会成员，通过两三次甚至多次投票才选出的村-4-民小组长同村委会成员一样占有相当分量。为了选出真正的“意中人”，广西扶绥县有4900名外出经商务工的选民赶回家乡投票。南宁市上尧村、富德村等今年有帐可查的选举经费逾十万甚至几十万元的村也不计其数。群众信得过的人才脱颖而出，全区14700多个村委会的换届选举如期完成。7月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，对于“两委关系”明确了思路：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村民委员会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员成员。”显然，这“四个提倡”不仅鼓励党员主动参加选举，依法加入到自治组织中去，同时也鼓励党组织吸收自治组织中的优秀分子，在包容和渗透中，实现“两委”的和谐—在这个新思路下，谁是“一把手”已经不重要了，顺应民意才是第一原则。-5-2002年，全国20个省、自治区和直辖市进行了新一轮村委会换届选举。11月21日至25日，民政部基层政权和社区建设司在浙江省宁波市主持召开了全国村民委员会选举情况分析会。根据会议介绍的情况，这一年的选举是推行村民自治以来操作程序最为规范、工作要求最为严格的一次。通过村委会换届选举，农民的民主法制意识得到增强，基层干部的思想观念和工作作风转变，密切了党群、干群关系，推动了农村基层民主政治建设。与以往选举相比，这次选举呈现出几个特点：（1）农民的参选热情进一步高涨；（2）连选连任和交叉任职的比例提高；（3）村委会干部素质提高，新班子成员中，文化程度有所提高，平均年龄则趋于下降，一批热心村务的致富能手当选村委会成员。在村委会直接选举的创始地广西合寨村，6月23日进行了村委会第七届换届选举。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他们是从北京和一些省市专程赶来观摩选举的新闻记者及专家学者。在会场，一幅对联写道：“发扬民主依法办事认真选好脱贫致富领头雁，集思广益惟才是举雄心开创村民自治新篇章”。2002年，由联合国开发计划署和芬兰政府资助的一项村民自治状况调查显示，农民对村委会自治形式认同感是高的。在被访上千名农民中，有68.7%认为：村委会为村民做的事情很多或较多，认-6-为村委会为村民办事“较少”或“很少”的，比例只为4.6%；当问及“村里在决定涉及全体村民利益的重大事情时，谁的意见最重要”时，66.3%的人回答是“村民大会或村民代表会议”，22.2%认为是“村党支部”或“村支书”；在村委会产生采取何种形式问题上，有76.5%的农民认为应该采取“直接选举”形式，选择“由上一届村委会确定”、“由村党支部确定”和“乡镇政府、党委任命”的，比例不到1%。“老百姓知道对自己村落的事务是有表决权的，这是一个最大的进步。”中国社科院社会学所副研究员樊平说。中国学者估计，到2002年年中，全国大致上只有10％的乡村建立了新型的民主合作关系，20％的乡村仍然维持着传统的支配型关系，近70％的乡村处在由传统的行政支配关系向民主合作关系的转变之中。在2002年，也确实有一些地方传来负面的消息。8月中旬，《湖北日报》内参披露了潜江市人大代表姚立法对全市干预村治、非法撤换村官的调查：“潜江市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来，截至今年5月1日，选举产生的村委会主任，当选后被撤换（含免职、停职、降职、精简、移任他职等）的达187人，占329位村主任的57％。加上其他被撤换的村委会副主任、委员，-7-共有619位村委会成员被撤换。”9月12日《南方周末》在头版头条又就此事进行了报道。湖北省民政厅基层政权处处长贾虹在省人大代工委、民政厅联合调查组调查后承认姚立法反映的情况“基本属实”：“1999年9月以来，潜江市有208个村、433名村委会成员变动，分别占全市村委会总数的63.41％、村委会成员总数的28％，其中村委会主任变动的119人，占全市村委会主任的36.28％。到了9月，潜江市委、市政府深感问题很大，对此进行了专题研究，进行了整改。中共市委及市政府认为，出现这样的问题，有损于全国村民自治模范市的荣誉，有损于法律的严肃性、权威性，造成了不良的社会影响。9月30日晚上，潜江市召开了市委、政府、人大等四大家领导会议，会议由市委书记张卫东主持。四大家领导最后认为潜江市随意撤换村委会成员的事实基本属实，不要回避，不能讳疾忌医，必须坚决整改，并决定加大整改力度，彻底纠正随意撤换村委会成员的违法行为。随后，对张金、杨市、竹根滩、浩口、渔洋、龙湾等6个镇处进行了通报批评，责令作出书面检查。各镇对照《村委会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》，开展自查，原在什么范围、以什么方式撤下来的-8-村委会成员，现在同样的范围、以相应的方式恢复原职；对未经法定程序任用的村委会干部一律予以免职，坚决纠正随意撤换村委会成员的违法违规行为。到年底，潜江市各镇对非法撤换的村委会成员480人（除死亡7人、外迁1人）一律恢复了原职务，并召开了相应范围的会议进行了宣布。北京新民教育研究中心在福特基金会的资助下，组织了于8月24日进行最后投票选举的湖北省沙洋县洪岭村的民主选举。参加了这一活动的工作人员根据他们的经验，强调对村民的启发教育工作十分重要。他们最初进行宣传的时候,送书被摔，人被逐客。村民说,“选举都是骗人的,是他们玩弄的把戏,是走个形式,过过场,没等我们选举就早定下来了。都是官官相护,没有用的,青年人。”但是经过艰苦工作，选举还是达到了预期目标。“村民委员会选举是农村的一件大事，能够解决农村的一些基本问题，但是，根据我的研究和调查，村民委员会解决的问题是很有限的，还有一些问题比它更根本。”中国社科院社会学所副研究员樊平对媒体说，“在农村，农产品通过剪刀差被弄走了，资金流失了，农村的劳动力不在了，搞经营-9-的也跑了，土地被弄走了。当我们把农村定义为社区时，从物质到精英等所有要素都流失的话，选民的素质和结构也都存在严重问题。如何保证农村精英在不断流失的前提下，能够得到不断必要的补充和更新，这是一个村委会有生命力的基础。”不久之前，农民还被视为愚昧、自私、不关心政治的一群。但是在今天，他们为了自己的权益而奋起抗争的事例已屡见不鲜。在湖北潜江市董滩村，有817名选民联合签名按上了手印，要求罢免不合法产生的村委会，当罢免案无人理睬，农民便自发自费到县里、省里、到北京上访告状。当他们的正当合理要求被一再拒绝后，村民们请求法律帮助，向记者求援，并一再签名要求依法行使罢免权。当他们取得胜利后，群众的手掌都拍红了，村头有人放了一万响的鞭炮。这些实力都说明了人们对自己的基本权利是关注的。城市社区直接选举引人注目中国从1999年开始，进行了社区自治的试点。所谓社区自治，首先是进行社区划分，将原来的居民委员会辖区改建-10-成新型的包括有当地机关、单位的混合型社区，这样新建立的社区的人数和规模都比以前扩大了许多。其次，是社区居民代表会议和居委会的权限扩大，但是政府职责被解除；再其次是社区居民代表会议和居委会等要由选举产生。1990年1月1日起施行的《居委会组织法》此时才开始受到重视。《居委会组织法》中提出居委会是居民的自治组织。要自治，要居民自我管理，这就给社区民主的逐步实行提供了机会。2000年，中共中央办公厅发布了中办发（2000）23号文件，要求把扩大城市社区建设作为新世纪中国城市现代化建设的重要途径，再次提出城市居委会的自治性质，要求逐步通过社区居民的选举来更换居委会领导人。从此，社区建设已成为现阶段中国城市治理的重要部分，社区逐步成为中国城市中最普遍的另一个利益共同体。城市中的居委会、居民会议、老年人协会、计划生育协会等已成为重要的民间自治组织。《居民委员会组织法》规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。但是，1999年之前，全国的情况基本上都是居-11-委会成员由基层政府指定。1999年6月，沈阳市沈河区进行了第一个社区选举改革的试点，使用了一户出一个代表进行选举的方式。从2000年开始，上海、南京、青岛、广西等地也进行了社区选举的试点。在这些试点当中，有一些地方实行了有选举权的所有居民直接选举居委会成员的办法。从2000年底到2001年的9月，在广西的南宁