十九号文对城投公司的影响及城市建设融资模式创新(济邦

十九号文对城投公司的影响及城市建设融资模式创新张燎济邦咨询公司2010年8月22日本讲义仅供住建部政研中心“城市建设政府融资平台公司政策辅导与管理实务高级研讨会”参会学员内部学习使用。未经济邦咨询公司的书面许可，其它任何机构不得擅自传阅、引用或复制。济邦咨询公司张威、曹健飞先生对本讲义编制亦有贡献。2010‘城市建设政府融资平台公司政策辅导与管理实务高级研讨会‚大连1•城市建设融资现状及问题分析•国发19号文影响分析及对策•城市建设融资创新模式•案例分析议题城建投融资体制变迁的四个阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大特征：传统模式：地方政府职能部门、事业单位、项目建设指挥部直接作为城建投融资主体，资金主要来源于地方财政收入的积累缺点：•筹资来源单一，受限于地方财政增长速度，可积累的建设资金量少；•严重制约地方政府城市建设投资能力。城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大特征：部分城市开始出现城投公司等地方融资平台，或者对原有城市基础设施企业进行“事改企”，通过其对外借款（境外发行债券、世行及外国政府贷款）、银行贷款等扩大政府城建负债规模，启动了一批新建、改扩建的城建基础设施项目…缺点：•国有体制下，城建建设成本、营运成本难以得到有效控制；•城投公司只是债务融资的工具，负债率渐高城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大特征：地方政府以土地使用权出让收入作为城建资金主要来源，辅以城建费等专项税费，重点挖掘城市土地这一不可再生资源性资金。由此，也引致中国地价、房价逐渐上升脱离工薪阶层可消费水平，成为普遍的社会问题缺点：•土地资源有限，不可持续•社会负面影响大，深受诟病；•未触动城建投融资的机制、体制性问题城建投融资体制变迁的四个阶段（续）第二阶段扩大政府负债规模增加投资能力第三阶段增加土地出让收入进行基础设施建设第一阶段地方政府直接作为投融资主体，资金依赖地方财政积累现阶段现阶段大量组建地方融资平台，债务负担迅速增大特征：以2008年底反危机的“四万亿”经济刺激计划为重要分水岭，各级各地地方政府在原有城投公司基础上，又新组建了大量地方融资平台公司，利用宽松的银行信贷政策，为城建项目大量融资，债务负担迅速增加缺点：•匆忙上阵，地方融资平台可持续性战略不清•担保不规范、多头贷款、负债率管理失控•不少融资平台自身缺乏足够现金流和还本能力，成为地方政府融资的“平台工具”城市基础设施的经营—“经营城市”的题中之意国企国企资产资产城市经营的经济资源城市经营的经济资源土地土地资源资源税费及税费及转移支转移支付等付等城市基城市基础设施础设施可以分红吗？出售，战略性退出？足够维持政府正常运转的吃饭财政开支？新增城建资金的来源！空前社会压力和房地产调控政策下能否持续供应资金？既有新增投入任务，又有庞大的存量资产；既有经营性设施，也有大量公益性项目7城建投融资的现状与困境城市政府面临的内外部条件：„外部政策环境Æ土地出让收入受房地产调控政策影响，已经开始大幅减少；关于物业税的讨论可能导致用物业税等方式来替代政府当期可以获得巨额出让收入的土地政策Æ19号文及其细则出台，说明中央政府意识到不规范和巨额的地方负债对（银行）金融体系安全性的冲击，以及对中央-地方政府博弈的负面示范效应，正着手纠正Æ地方政府不能直接负债、地方政府不能违规直接担保ÆGDP增长率和城市建设面貌是官员仕途升迁、政绩考核的昀过硬、昀易比较的“硬指标”„内部状况Æ城建投融资过去主要依赖政府融资平台公司的银行负债手段Æ改善城市建设和配套基础设施档次是政府拉升土地价格的必要条件Æ地方融资平台负债很高，若清理整顿政府并无太多可担保、注入的其他有效资产Æ搞基础设施投融资多元化、市场化改革操作似乎比较复杂、麻烦，容易引起国企职工反弹，有时候政治上还敏感初步结论：城建要初步结论：城建要搞，投融资思路要换搞，投融资思路要换8•城市建设融资现状及问题分析•国发19号文的影响分析及对策•城市建设融资创新模式•案例分析议题19号文的内容要点92010年6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）正式公布，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范，其中要点包括：„按“分类管理、区别对待”的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题三类平台债务：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。„文件还提到“……对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题”（公益性项目采用市场化方式引导社会资金？）19号文的内容要点（续）10„“对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全”（问题是：地方政府能够拿出什么样的补救、担保措施？）„“……对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能”（单纯的融资功能平台将被清理！）„“经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定”银行金融机构“……要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。”(强调落实项目法人制和项目融资，从而保证股东项目资本金投入！）„“地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化……地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”（禁止不规范的政府担保行为！）19号文的影响11•银行授信冻结，后续项目融资难度陡增•因为在建项目需要继续投资，已发生债务须还本付息，不少融资平台公司将出现现金流紧张、断裂……•按照19号文规定，各地方融资平台面临清理整顿，不少融资平台可能会被合并或撤消•地方融资平台“名存实亡”的独立市场主体地位亟待恢复，平台公司与上级婆婆（地方政府）的博弈将加剧……1919号文对很多地方投融资平台公号文对很多地方投融资平台公司而言是致命的威胁和打击！司而言是致命的威胁和打击！最新的19号文配套细则12四部委（财政、发改、人行、银监）于2010年7月30日发布的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号），有如下地方值得关注：•清理核实的债务是指截至2010年6月30日，融资平台公司通过直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务•“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。•“融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，根据协议约定、项目性质或相关政策规定确定，偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。上述财政性资金暂不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。•经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂继续执行既定融资计划•银监会”三办法一指引“的新要求最新的19号文配套细则（续）13•“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，是指融资平台公司因承担公益性项目融资任务举借，且偿债资金70%以上（含70%）来源于公司自身收益。融资平台公司自身收益除项目本身经营性收益外，还包括已注入融资平台公司的土地的出让金收入和车辆通行费等其他经营性收入•公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”的”公益性资产”，是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等•“直接、间接形式为融资平台公司提供担保”包括但不限于下列各种形式：为融资平台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。考虑到地方政府的实际情考虑到地方政府的实际情况，配套细则在认定被清理况，配套细则在认定被清理债务类别时已有所放松债务类别时已有所放松地方政府及融资平台公司的对策14根据19号文提出的“分类管理，区别对待”原则，若地方政府及融资平台公司能有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展我们提出如下建议：Î审视并重新规划公司发展战略Î明确与政府的权责边界，完善公司治理结构Î明确偿债机制，落实偿债资金来源Î优化资产业务结构，创新资产经营管理方式Î综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道地方融资平台的综合治理之策：•地方融资平台过度负债的根源在于地方政府财力不足、财权有限而事权繁重•彻底解决地方融资平台过度负债及地方政府隐性负债的问题，就必须行“疏”之道•在条件适当时，修改《预算法》，允许地方政府有条件举债。•采用资产证券化、PPP等新型融资工具加强政府融资平台的融资管理与资本运作15转型之道重组各类经营资源，发展多元化业务综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道引进民间投资，实现投资主体多元化落实偿债资金来源建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙，可从建设财政预算、土地出让金、国有资产资本预算、存量基础设施经营权转让等方面筹建这样的偿债专项资金地方融资平台应通过项目区分机制，针对经营性、准经营性与非经营性项目分别采取不同的运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、优势业务，至少拥有一头“奶牛”可从项目上的合作（市政基础设施和公用事业领域常见的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式），也可以从股权上的联姻（通过投行财务顾问引进战略投资人）。社会资金全面介入城市基础设施的投资、建设和运营，不仅有助于缓解地方政府及其融资平台的融资压力、实现基础设施项目的滚动开发地方投融资平台目前的筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，资金来源单一、结构不合理、抗风险能力，应充分利用金融市场提供的各类工具，除了传统间接融资渠道，还应加强运用资本市场提供的IPO、公司债/企业债等直接融资方式，另外如中期票据、信托、资产证券化、项目收益债券等等创新性融资工具也值得尝试16•城市建设融资现状及问题分析•国发19号文影响分析及对策•城市建设融资创新模式•案例分析议题市政债券（1）17市政债券（MunicipalBonds）是指地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金