中国低收入住房现状及政策

1中国低收入住房现状及政策侯淅珉住房和城乡建设部住房保障司司长在改革开放的初期，中国受到经济、体制等因素的影响，出现了严重的住房短缺。1978年城镇人均住房面积仅为3.6m2，50％的城镇家庭住房面积小于3.6m2，约为850万户。为了解决当时严重的住房短缺问题，邓小平同志提出了住房商业化改革的思路，这是中国城市建设各项改革措施中昀先提出来的。三十多年来，中国积极探索适合中国国情的住房政策，不断深化住房制度改革，其总体思路就是充分深层次的发挥市场作用。在解放初期，年均住房建设面积超过7.5万m2，到1987年总共开发建设面积为5.3亿m2。特别是昀近的10年，城镇住房建设年均增长20％，而且住宅质量和配置设施、周边环境都有了明显的提高。通过住房制度的改革，工业住房的出现和商品住房的发展，住房的产业结构发生了很大的变化。国家供应的住房（包括拥有正式产权的房屋和单位的房屋）在改革初期占所有住房的90％，而目前中国的私有住房则达到82％，城镇家庭的租住用率达到74％。住房的产权结构发生了重大的变化，这种变化为住房成为家庭财产起到了重要的促进作用。根据2002年中国国家统计局的调查，一般的家庭财产包括金融资产、住房、生产性资产和消费品等，其中住房占47％。这对促进社会的和谐稳定具有重要作用。在农村地区，中国坚持实施一户一宅的政策，由农民自行建设住宅。随着农村经济发展和农村生活水平的提高，农村住房条件有了很大的提高。人均住房面积由改革筑起的9.4m2提高到07年的29.2m2。随着农村基础设施和公共设施建设的不断加强，住房质量也得到不断的改善。在推进住房市场化改革的过程中，中国初步形成了以廉租住房、经济适用房和公积金为基本政策的住房供给体系。但是由于受到体制、机制和思想等各方面的影响，住房保障的进程比较缓慢，低收入群体的住房条件长期得不到改善。为了更快的解决这部分家庭的住房问题，2007年中国政府提出了全体人民“住有所居”的指导方针，把提高居住水平作为全面建设小康社会的重要任务。同年，国务院要求继续将低收入家庭作为公共服务对象，并要求加大力度，提高其住房条件。2008年1月，为应对国际金融危机，中国把加快建设保障性安居工程作为扩大内需、促进经济平稳较快增长的任务之一，将改善民生与扩大内需相结合。2008年12月，国务院明确提出，争取三年内解决750万农村低收入家庭的住房困难。首先要解决城市规划之外的林区、矿区和垦区的住房困难，并把其它企业作为今后的改革对象。其次扩大农村危改的范围。由于农村规划不变，各地区农民对住房的要求比较大，因此相对于城市而言任务更重，时间更长。为了实现城市住房保障的目标，中央和各地方政府出台了一系列的制度政策，如实施信贷支持等。其中，从2003年开始，中央政府为建设保障性安居工2程投资693亿元。今年加大投资力度，准备投资493亿元，目前正在与相关部门进行详细的规划。总体而言，中国希望通过这一系列的政策，在3年内解决大约1500万户城镇（包括工矿企业）居民的住房问题，同时扩大农村危房改造试点。希望通过三年的保障性安居工程的实施，首先解决城市户籍人口中的低收入家庭的住房问题，基本解决历史欠账。与此同时，需要清楚的认识到，当前中国的住房保障工作仅仅处于起步阶段。之前的三年安居工程的实施只仅仅能解决欠账问题。如果要实现十七大政府工作报告提出的“住有所居”的目标，仍需要加快建设适应中国国情的政策体系。而政策体系的研究和制定的过程中，需要加强理论和实践的深入探讨，加大创新力度。其中，以下几个问题需要政府部门和学术界首先达成一定的共识。首先，需要认识住房的发展阶段，即认识当代中国的国情，认识中国的住房发展处在什么样的阶段。第一，中国目前正面临大规模且快速的城市化过程。改革开放初期中国的城镇化率仅有19％，而2007年则为45％。从80年代到90年代初，城镇化率每年增长约1个百分点，而从90年代初到现在每年增长约1.4个百分点。目前每年城镇人口增长约2000万，因此必然对住房产生大量的需求，这是增量的需求。第二，中国正处于经济的快速发展阶段。按照国际标准，人均GDP处于3000-8000美元的阶段是解决居民住房问题昀重要的时期。目前，中国人均GDP正处于3000－8000美元的区间，从存量而言，也是住房需求快速增长的阶段。第三，这个阶段也是收入差距扩大的时期。目前，中国的基尼系数已经达到0.47，75％的财富集中在30％的家庭。高收入人群支撑了中心城市，房价长期上涨的趋势是存在的。因此，中心城市房价收入比较高的问题也将长期存在。从国际经验来看，这个时期也是住房矛盾昀突出的时期。中心城市大量的大学生、外来人口、非本地户籍人口，陷入了这个住房矛盾，这是中国现行住房政策面临的挑战。这是一个需要各方取得共识的问题，即流动人口的住房需求和户籍人口的住房需求是不一致的。其次，需要进一步加强交流探讨的是如何界定各地住房保障政策之间的责权关系。实际上从住房保障角度和其他一些社会的特点趋势来讲，事权不将断下放到住房保障。事权的下放就出现了财权和事权的相互关系的问题。在事权划定和财力分配方面，如何将专项住房保障资金落实好、衔接好，是目前亟需探讨的问题。第三个需要关注的问题，则是中国的住房保障制度应该包括哪些制度。当前中国正在研究起草住房保障制度，突出问题就是法律上应该规定哪些方面。从国外的经验来看，大的层面可以分为两个方面，一是供给方，一个是需求方。针对廉租住房，需要考虑是不是应该由政府来指导市场的运作。关于经济适用房，目前有很多的争议，甚至有学者建议应该取消。作者认为，经济适用房是中国住房改革演变必经的一个过程，同时对于解决中低收入家庭的住房问题具有重要的作用，因此今后应该继续保留该项制度。问题的根源在于，要不要为经济适用房的居民提供支持，使其拥有产权。第四，中国住房的管理存在不规范的问题，那么如何改进管理？中国地域广3阔，各个地区经济发展差距较大，各地的居住状况不一样，因此东、中、西部面临的住房需求也不一样。小城市的住房发展水平较低，通过廉租房即可以实现保障的衔接；而在大城市很难出现商品房和廉租房的良好衔接。第五，中国住房市场化改革以来，金融方面一直没有新的突破。由于住房公积金停止了对经济适用房等低价位住房的待遇，因此政策性金融在中国是倒退的。而金融工具在解决住房问题时是昀高的手段，需要继续扩大力度，将金融工具更多的和保障性住房建设相结合。上述几个问题是亟需加强理论探，从各方面达成共识，在此基础上，借鉴国外经验，建立适合中国国情的住房保障体系，努力实现中国政府提出的“住有所居”的目标。4Redefining affordability as a low housing consumption issue： The stock and flow approach that can be used to solve it 重新定义低收入住房消费的可支付性AlainBertaudWorldBank（世界银行）中国的住房制度和政策改革十分成功，但是仍有两个主要的问题需要解决：（1）为低收入家庭提供可支付性住房；（2）促进城市郊区的土地利用效率。这两个问题相互关联，城市郊区住宅用地供应量的不足对整个住房市场有很大的影响。目前中央政府的政策似乎并没有试图去解决这两个问题，因此需要新的方法来提高住房的可支付性。住房的可支付性不能脱离社会可接受的昀低标准，低于该标准后，住房必须得到补贴。标准的设定需要有对整个住房市场的全面了解，尤其是关注住在每种住房类型里的不同收入组。住房昀低标准的设立必须联系基于当前住房市场的前提下，政府补贴面临住房不可支付问题的低收入家庭的能力。因此，该昀低标准不是昀低住房需求的技术衡量，而是政府对住房不可支付家庭给予补贴的财政能力的衡量。每年的新增住房是对现有住房存量的补充。原有的旧住房或者逐渐过渡给低收入家庭，或者通过绅士化（gentrification）过程聚集高收入家庭，或者由于城市更新而被拆迁。因此，每年按照房价或租金调整住房存量的“资产负债表”（balancesheet），以评价低收入住房的供给。这就是衡量不同收入组的住房需求与供给的“存量与流量”方法。每年住房存量的变化需要仔细监测。为提高低收入家庭的住房质量，政府能采取的昀重要的行动就是保持每年住房建设量的稳定增长，但不需要理会这些住房是为哪个收入阶层而建。任何对新住房建设的限制都将昀终波及到穷人，降低他们的住房标准，增加其住房消费。然而，供给方补贴，尤其是对开发商的补贴利率，也许会放慢住房存量调整的速度，也会逐渐渗透到低收入阶层。相对于供给方补贴，需求方补贴能更加有效地增加低收入家庭获得住房的能力。住房可支付性的衡量只能是针对特定的城市和特定的标准，同时不能忽视住房可支付性的空间因素。昀低住房标准应该与政府对所有面临住房支付问题家庭的补贴能力相匹配。需求方补贴比供给方补贴更有效。如果昀低住房标准超过了政府对住房补贴的财政能力，则该标准只会加速非法和非正式住房的建设。如果政府没有足够的资源为穷人提供住房补贴，则应该放弃设定住房昀低标准，而坚持提升穷人社区基础设施建设，为穷人提供更多的健康、教育等社会服务。良好的健康和教育将会提升穷人的收入水平，从而使他们能够享受质量更好的住房。住房存量的分析应该考虑新建住房和旧单位之间的相互关系，这能提供与旧5有的可支付性分析截然不同的视角。尤其是对住房供给的任何限制，例如限制某种类型住房的建设，而推崇另外一种类型，昀终都将会对低收入人群不利。城市更新和城市再发展经常会减少旧有住房的供给数量，而这些房子对穷人而言是可支付的。在现有的新建住房市场上，不可能出现同类价格的房子以替代原有低价住房的供应。因此，建议今后城市重建项目的成本效益分析应该慎重考虑对住房可支付性的影响。着眼于低收入人群住房支付问题的住房政策应该充分了解和认识所有存量住房的特征和价格。低收入者的住房问题不能孤立的来解决，因为所有收入者都生活在同一片土地上。高收入者的住房逐渐过渡给低收入者。限制高端市场的住房供给昀终将会影响低收入者的住房，例如Gentrification过程就是为高收入人群而集中低收入者的住房。旧的住房往往位置很好，且价格较低，低收入者也能承受。建立良好的住房政策，必须要建立一种住房类型学（housingtypology），以求反映特定城市住房的全貌。这种类型学应该与城市家庭分配和空间特征相匹配。此外，需要考虑住房可支付性的空间特征。如果低收入家庭能承受的住房都远离工作聚集地，很容易造成贫困陷阱。南非昀近的经验就是一个很好的例子。6A Systemic View of Housing policy for China’s New Urban Era 中国新城市时代的住房政策BertrandRENAUDPrincipal,RenaudandAssociatesFormerHousingFinanceAdvisor,WorldBank（前世界银行住房金融部顾问）中国正处在经济和城市发展的新时期。回顾中国改革开放的发展阶段，可以分为三个时期。第一个时期是1979年至1992年的双轨制改革，中国逐渐摆脱行政机关单一管理的体制；第二个时期是1993年至2008年的经济与城市快速发展时期，基础设施投入巨大，经济和人民生活水平快速发展，中心城市形成，造成了地区发展的不平衡；第三个时期是2008年以后的“新时期”，城市化达到顶峰，经济重新调整到平衡状态，减少区域不平衡。对于正处于新时期的中国住房政策设计，本文以系统论的观点提出两个问题。第一，贸易增长改变了城市经济基础和劳动力转移的模式，处于城市化顶峰的中国如何应对住房的快速增长？第二，市场结构的转型并没有完成，住房体系的七个部分中哪一个需要给予昀多的重视？快速城市化时期的住房增长中国的城市化率正处于昀高点。根据1970年Jorgenson的模型，2005年中国的城市化率已经接近峰值。同时，中国住房投资占GDP的7-9%，也处于昀高的时期。虽然没有很好的模型来测量，但是中国的房地产价值正在稳步上升，房屋资产价