关于信息管税的思考

关于信息管税的思考信息管税的思路是总局宋兰副局长在今年6月全国征管和科技工作会议上正式提出的，经过会议讨论，大家一致赞同。在7月底总局召开的信息化领导小组会上，肖捷局长也提出了信息管税的要求。所以信息管税已不仅仅是个一般提法，而是总局对全国税收征管的要求。本文就理解和贯彻信息管税思路，做些思考和探讨。一、什么是信息管税（一）关于信息的概念1948年，美国数学家、信息论的创始人仙农在题为“通讯的数学理论”的论文中指出：“信息是用来消除随机不定性的东西”。也可以说，信息的目的是用来“消除不确定的因素”。例如，30是个数据，但是不确定是什么，加上气温30度，会比较具体，但还不确定是何时、何地的气温，再加一个“今天山东烟台气温摄氏30度”。这样一个具有确定性的数据就叫信息。据此，我们还可以把信息理解为经过加工、处理，对管理和决策有意义的数据。有的同志提出数据管税。数据是一种符号，是能够输入计算机并由计算机处理的符号总称。数据与信息的区别在于它具有不确定性，30、40、50都是数据，但不是信息。有的同志还提出数字管税，源于数字政府，我认为数字政府是电子政府形象化的说法，不大好把握。所以，选用“信息管税”，这个概念相对比较准确。但是许多讲话和文章中，数据和信息是混用的，因为从数据到信息是个加工的过程，因此在这个过程中是可以混用的。（二）信息管税的内涵我理解，信息管税就是以税收风险管理理念为指导，以现代信息技术为依托，以对涉税信息的采集、应用为主线，优化资源配置，完善税源管理体系，加强业务与技术的高度融合，着力解决征纳双方信息不对称问题，不断提高税法遵从度和税收征收率。简单说，信息管税就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。（三）信息管税是一项系统工程从长远看，信息管税不仅是个管理手段的改变，而且会对税收业务流程、制度机制、组织机构、资源配置等产生重大影响。因此，在一定意义上说，信息管税是一项系统工程，甚至是一场革命。二、为什么提出信息管税（一）适应税收征管面临形势的变化纳税人数量大幅增加。近几年，纳税户每年以6—10%的比例在增加。2008年底全国纳税人2157万（法人），有申报明细的个人所得税纳税人大约1.2亿。全国税收管理员国地税各大约10万，人均管户超过200户，最多是广东和江苏，有的地市人均管户超过1000户，最多的3500户。广东地税征管处算了笔帐，人均管户3500户，意味着一个税收管理员年工作250天，一天走1户，14年才能走完一遍，更不要说还要完成税收管理员制度规定的6大项18小项职责。纳税人经营方式日趋复杂。纳税人的经营流动性从跨地区、跨行业到跨省、跨国，企业集团大量涌现；电子商务等各种新的经营方式大量出现。淘宝网日前公布的业绩报告显示，今年上半年淘宝网交易额突破800亿元。据分析，其全年交易额有望达到2000亿元。中国互联网络信息中心发布的统计报告显示，目前我国的网上购物用户人数已经超过7400万人，2008年的人数增长率达到60%。与如此庞大的网上购物人群相伴随的，是网上交易的税收流失，而税收流失问题主要集中在个人对个人（C2C）交易上。以占我国80%网购市场份额的淘宝网为例，截至6月底，该网站拥有近1.45亿注册用户，其中绝大部分的经营类型为个人店铺，这种网店所从事的就是C2C交易。店主无须办理营业执照和税务登记，只需提供身份证、个人相关信息和开户银行账号，便可直接开网店。其他经营方式也在不断更新。一些不法分子偷税漏税的方式也在不断翻新。征纳双方信息不对称的问题日益突出。有的税收难以实现，就是因为税务机关对纳税人的信息不掌握。如麦当劳、肯德基等跨国连锁店，成本等在总部核算，当地税务机关很难掌握其征税信息。山东地税最近发现，部分保险和金融机构，中间业务不用税务发票，税务机关对它的开票信息不掌握，就不能依法足额征收税款。电子商务也是这样，由于对网上交易的收入、税基等信息难以把握，给税收征管带来困难。总之，纳税人情况的新变化给税源管理带来许多新课题。2005年恢复税收管理员制度，初衷是想解决“疏于管理、淡化责任”的问题。但是，由于纳税人情况的上述变化，仅靠税收管理员管户的单一方式，“疏于管理、淡化责任”问题是很难彻底解决的。同时，过去，税收专管员“一人进厂，各税统管”，权力过于集中、容易导致腐败的问题，现行税收管理员制度也并未完全解决好，甚至有些地方还有发展之势。最近,总局接到纳税人和基层同志来信，反映少数税收管理员在与纳税人交往中有寻租、以权谋私的问题。目前的现状是，由于税收征管面临的形势特别是纳税人情况的变化，税收管理员单一管户、人盯人、人海战术、手工收税、以票管税等传统管理方式不能较好解决疏于管理和权力过于集中问题，必须改革创新。（二）适应社会信息化发展的必然趋势税收的发展不可能离开社会。十七大提出信息化带动工业化，整个社会信息化发展突飞猛进，必然影响到税收领域。马克思主义政治经济学的基本观点是，社会发展是由基本矛盾推动的，即生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的矛盾运动。其中最活跃的是生产力，生产力包括劳动者、劳动资料、劳动对象三要素，劳动资料包括生产工具。在生产力中，生产工具是最活跃最革命的部分。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑；同时，生产关系、上层建筑又会对生产力、经济基础产生反作用。历次大的社会变革与进步都是以生产工具的发展与变革为前提的。二十年前，美国的未来学家托夫勒写了一本书叫《第三次浪潮》，第一次浪潮是指农业生产工具的变革，创造了农业社会、农业文明；第二次浪潮是工业生产工具的改革，蒸汽机、电力、汽车的发展，创造了工业社会、工业文明；第三次浪潮叫信息化，就是现代信息技术和计算机系统的应用，创造了信息社会。二十年前托夫勒就指出，信息化的浪潮，不仅是生产工具的改革，还会延伸到人们的思想、生活、家庭,工作和生活方式都会改变，影响非常深刻。托夫勒不是马克思主义者，但是他的这些观点是符合马克思主义政治经济学基本观点的，也是被社会实践所证实的。二十年后，今年1月28日，IBM首席执行官彭明盛首次提出：“智慧的地球”的概念，建议奥巴马领导的美国新政府投资新一代的智慧型基础设施。奥巴马对此给以了积极回应，他提出：经济刺激资金将会投入到宽带网络等信兴技术中去，毫无疑问，这就是美国在21世纪保持和夺回竞争优势的方式。该战略认为，IT产业下一阶段的任务是把新一代IT技术充分运用在各行各业之中,具体地说,就是把感应器嵌入和装备到电网、铁路、桥梁、隧道、公路、建筑、供水系统、大坝、油气管道等各种物体中,并且被普遍连接,形成所谓“物联网”,然后将“物联网”与现有的互联网整合起来,实现人类社会与物理系统的整合,在这个整合的网络当中,存在能力超级强大的中心计算机群,能够对整合网络内的人员、机器、设备和基础设施实施实时的管理和控制,在此基础上,人类可以以更加精细和动态的方式管理生产和生活,达到“智慧”状态,提高资源利用率和生产力水平,改善人与自然间的关系。“物联网”概念的问世,打破了之前的传统思维。过去的思路一直是将物理基础设施和IT基础设施分开:一方面是机场、公路、建筑物,而另一方面是数据中心,个人电脑、宽带等。而在“物联网”时代,钢筋混凝土、电缆将与芯片、宽带整合为统一的基础设施,在此意义上,基础设施更像是一块新的地球工地,世界的运转就在它上面进行,其中包括经济管理、生产运行、社会管理乃至个人生活。研究人员还列举了新技术在实际中的运用。例如,现有的城市交通管理基本是自发进行的,每个驾驶者根据自己的判断选择行车路线,交通信号标志仅仅起到静态的、有限的指导作用。这导致城市道路资源未能得到最高效率的运用,由此产生不必要的交通拥堵甚至瘫痪。而智能的城市交通基础设施可以将整个城市内的车辆和道路信息实时收集起来,并通过超级计算中心动态地计算出最优的交通指挥方案和车行路线;再比如,现有的电力输送网络缺少动态调度，从而导致电力输送效率低下。据美国能源部的统计,使用传统电网,大量上网电力被消耗在输送途中。而智慧电网通过先进信息系统与电网的整合,把过去静态的、低效的电力输送网络转变为动态可调整的智能网络,对能源系统进行实时监测,根据不同时段的用电需求,将电力按最优方案予以分配。美国能源部长还专程到中国来学习智能电网。IBM前首席执行官郭士纳曾提出一个重要的观点,认为计算模式每隔15年发生一次变革。这一判断像摩尔定律一样准确,人们把它称为“十五年周期定律”。1965年前后发生的变革以大型机为标志,1980年前后以个人计算机的普及为标志,而1995年前后则发生了互联网革命。每一次这样的技术变革都引起企业间、产业间甚至国家间竞争格局的重大动荡和变化。而互联网革命一定程度上是由美国“信息高速公路”战略所催熟。20世纪90年代,美国克林顿政府计划用20年时间,耗资2000亿-4000亿美元,建设美国国家信息基础结构,创造了巨大的经济和社会效益。而今天,“智慧的地球”战略被不少美国人认为与当年的“信息高速公路”有许多相似之处,同样被他们认为是振兴经济、确立竞争优势的关键战略。该战略能否掀起如当年互联网革命一样的科技和经济浪潮,不仅为美国关注,更为世界所关注。既然信息化已经是第三次浪潮，已成为社会的一个潮流，而且，智慧地球和物联网的提出，更会把这个浪潮推向高峰，那么它就是不以人们意志为转移的客观规律。生产工具的变革，必然影响生产关系和上层建筑的变化。我们把这个道理引入税收领域，就会得出同样的结论。当税收征管手段从过去的算盘、手工，变成计算机、网络等现代信息技术，即生产工具发生变化时，肯定会带来我们税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构等的变化。这是客观规律，谁也改变不了。有些同志提出，现在提信息管税超前了，部分税务机关的思想观念、业务流程、组织机构、制度机制等都不适应。但是新的生产工具已经产生了，其他的东西只能去适应它，不能让它适应你。肖局长在听金税三期汇报时，说了两句话：“绝不能让新的信息系统去适应传统的观念和工作方式，而要使我们的思维和工作方式适应新的信息系统”。因此，信息管税绝不是简单的技术手段转变，它意味着税收管理的思想观念、业务流程、制度机制、组织机构、资源配置都要发生重大变革。实践证明，任何一次税务系统的大的变革，都是一次利益格局的调整，肯定会涉及各方面深刻的改革，应引起我们的高度重视。(三)适应国际税收管理的潮流。我们提出信息管税也是和国际税收管理接轨。发达国家很多年以前就已经引入了税收风险管理理念，并以信息化系统为依托。美国国内收入局耗资100多亿美元对信息系统进行改造，已经搞了十年。英国税务局也投入70亿欧元，对信息系统进行升级改造。澳大利亚税务局花了7亿澳元，用5年时间建设了纳税人体验工程。这些信息系统工程都是将信息化引入税收管理的各个领域，不仅仅是一个技术手段的改革。比如美国国内收入局，随着信息系统的改变，它的管理理念和管理机构也发生相应变化，他们率先提出了服务+执法=遵从的理念，管理机构也从以前按地域设大区税务局、小区税务局，改变为以纳税人类型设置管理机构，比如，大企业税收管理局，中小企业税收管理局，个人税收管理局、非税和行政事业单位税收管理局。这样的理念和机构设置，如果没有信息化做支撑，是无法实施的。(四)适应我国税收信息化发展规律和征管改革方向。美国信息管理专家诺兰1979年提出一个诺兰模型，把信息化发展概括为初始、传播、控制、集成、数据管理和成熟六个阶段。也有的专家概括为四个即初始、传播、集成、成熟阶段。回顾我国税务信息化发展历程，同样离不开这个规律。首先是初始阶段，实际上是模拟手工。第二阶段是传播阶段，大家都觉得计算机好使，就各自开发，系统林立，信息不共享，形成一个一个信息孤岛。第三阶段叫控制阶段，大家都认识到这么分散建设，既浪费又没有效率，要控制，要统一规划，于是搞集成、整合。第四阶段叫集成阶段。我们现在建设金税三期，实际就是把三、四阶段结合起来了，就是要对信息系统进行统一规划，把系统集成整合起来。目前总局统推的软件有40多个，本身就系统林立，金税三期要把这些系统都整合