关于我国宏观税负问题的探讨(doc 9)

关于我国宏观税负问题的探讨自2003年以来，我国税收收入占GDP的比重继续保持快速增长的态势，2007年全国税收收入累计完成49449亿元，比上年增收11812亿元，增长31.4%.2007年全国税收收入增收额接近2000年全年收入总额，增幅为1994年以来最高水平。2007年全国税收收入比2003年翻了一番还多。2007年税收收入占GDP的比重达20.1%，较2006年提高2.3个百分点。一、宏观税负抬高的影响因素（一）经济税基扩大税收收入的增长源于经济社会发展。2003年以来，我国国民经济保持持续平稳快速增长。据测算，2003～2007年，我国的潜在经济增长能力分别为9.8%、10.2%、10.6%、10.8%和11%，高于改革开放28年来潜在增长率9.7%左右的平均水平。与税收收入关联度较大的工商业增加值、城镇固定资产投资总额、社会商品零售总额、企业利润、进出口贸易等各项主要经济指标增长较快，主体税种税基增长都高于同期GDP增幅，直接带动国内的流转税、企业所得税、海关税收等主体税种收入超过GDP增长。2007年国内增值税收入、国内消费税收人、营业税收入、企业所得税收人、海关税收分别增长24.3%、17.1%、28.3%、37.9%、24.25%.增值税、企业所得税和证券交易印花税等相关税种增长较快，上述三税对税收总收入贡献率依次为16.8%、21%和15.9%.（二）税收与经济协调发展一是经济税收增幅双双提高。2003～2007年，我国经济快速发展，GDP按现价计算，年均增长0.6%，税收收入年均增长23.88%，比“十五”期间年均税收收入增长19.5%的增幅提高9.38个百分点，经济税收增幅双双明显提高。二是税收弹性系数理性回归。由于我国的GDP增长率是按不变价格核算的，税收收入是按现价计算的，如2007年的GDP是246619亿元，比上年增长11.4%，但如果按现价计算实际上增长17%，与税收收入增幅的差距会缩小5.6个百分点。按换算口径我国2003－2007年税收与经济平均弹性系数为1.51，而2001～2005年弹性系数分别为1.9、1.2、1.5、1.4，平均为1.52，前者比后者回落了0.1.整体呈现理性回归趋势，反映了税收与经济稳定协调增长的发展关系。三是税收与经济产业结构发展趋势基本吻合。随着我国工业化、城镇化步伐加快。受投资高增长和消费需求旺盛的拉动，经济产业结构逐步优化，三次产业比重由“十五”初年的14.1：45.2：40.7调整为2007年的11.7：49.2：39.1.税收的产业结构变化与此吻合。“十五”初年三次产业税收比重分别为0.1：56.9：43.0，2007年分别为0.02：59.28：40.70，一产和三产比重分别下降0.08和2.3个百分点，二产比重上升2.38个百分点。（三）税收征管质量与效率提高税务、海关等收入征管部门坚持依法征税，实施科学化管理，在加强税收征管方面采取了一系列强有力措施，不断提高收入征管效率，既保证了原有税收收入正常增长，又通过堵塞漏洞减少收入流失，提高了税款入库质量和效率。据统计，1994年我国税收实际征收率仅有50%，目前已提升至70%左右，提升了大约20个百分点，仅“十五”期间共查补税款就达1989亿元。（四）税收政策性调整，增减因素相抵，未影响宏观税负实质性变化2003年以来，税制改革渐进性起步，税制从总体上没有发生大的变化。既没有开征新税，也没有提高主要税种的税率，主要是进行税收政策的局部调整。包括适当扩大消费税的征收范围，提高部分矿产品资源税，以及2007年6月提高证券交易印花税率，调整了出口退税政策减少退税等。上述因素，合计影响2007年税收增收了3000多亿元。而随着暂停征收固定资产投资方向调节税、全面取消了农业税、提高个人所得税起征点以及增值税转型试点和出台了一系列支持改革和发展的税收减免政策，尤其是2008年实施内外资企业所得税税率统一为25%的新税法后，与现行税法口径相比，中国企业所得税收人约减少930亿元（中国税务学会课题组测算），上述因素合计减少税收收入会超过2007年税收政策性增收，并未对当前宏观税负水平产生实质性影响，从今后看，减税程度还将进一步扩大。我国当前的宏观税负水平，是在税制没有发生较大变化的情况下，合理组织税收收入，适应经济增长和全社会收入水平提高而形成的，从实际税负来看，我国并不是高税负国家。二、我国宏观税负存在的结构性偏差从宏观上看，一国税负结构是否合理或优化是基于以下几个方面因素决定的：一是税种设置与经济发展水平、经济结构相适应。二是税种的搭配能够充分的发挥税收的功能。三是具有税收属性的收入都能以税的形式征收，而不是长期游离于税收体系外。四是税收收入与非税收入保持恰当的比重。我国宏观税负在结构上存在以下问题：（一）在税种构成上，流转税税负偏重，所得税税负偏低一是流转税比重大，所得税比重小。以2007年为例，含进口环节增值税和消费税的流转税占税收收入的61.8%，所得税为26.2%.流转税比重较大，在流转税中，税收又过度依赖增值税。虽然我国目前还不具备发达国家所得税居主体地位的税收环境，但目前的税收构成离双主体并重税制结构要求还存在较大差距。最近几年，我国所得税占总税收和GDP的比重有较快发展，个人所得税比重也在逐步提升。但是，流转税在税制中的主体地位仍远未被撼动，宏观税负的重心仍然是落在全社会所有消费者的消费支出上，限制了税收公平作用的发挥。二是增值税名义税负低，实际税负重。从税制设计的税负水平看，我国名义税负水平不算太高，与大多数国家同类税种的名义税负相比略高。由于我国实行生产型增值税，固定资产投资不能抵扣，换算成可比口径即消费型增值税，税率高达23%.而欧洲等其他国家增值税税率大多在20%以下，明显低于我国增值税税率。三是个人所得税名义税负重，实际比重低，税负公平性差。2007年我国征收个人所得税3185.54亿元，占GDP的1.29%.据世界银行统计，个人所得税占GDP的比重低收入国家为3%，中等收入国家为5%～6%，高收入国家为11.5%.我国当前个人所得税水平与国际相差悬殊。由于我国个人所得税采用分类所得课征，对个人和家庭综合负税能力的界定不细化，不精确，并且个人所得税的边际税率过高，让人觉得税负偏重，也使个人所得税公平收入分配的功能发挥的不够。（二）行业宏观税负不合理影响了产业结构的调整基于产业政策的考虑，受税种差异和税率水平差异的影响，不同产业和行业客观上具有不同的税负，不同行业的收益率由此影响了产业结构的调整。从下表可以看出，我国近年来多数行业宏观税负呈上升趋势。其中食品制造业由于受烟、酒行业平均利润较高，导致行业税负高属比较正常外，资源型、生产型行业中的煤焦气及石油加工业、机械、电气、化工行业等税负水平高于我国平均宏观税负水平，表明从宏观税负上看对传统制造业依赖性较强。受地方财政利益的影响，地方政府也会在投资等方面对这类行业有所偏重。资源型产业往往是其他轻工业制造以及高新技术产业的上游产业，其税负高低直接影响其下游产业的增加值。（三）增值税和企业所得税制度设计依然存在税负差别待遇我国实行的生产型增值税，对外购固定资产所含税款不予扣除，造成有机构成比较高的资本密集型产业和人力资源投资较大的知识密集型产业的实际税负相对较高，不利于调整和优化产业结构。新的企业所得税法实施后，所得税将实行“产业优惠为主，区域优惠为辅”的新税收优惠体系。但是，税收优惠以企业为主而不是以具体项目为对象的优惠方式，依然存在优惠针对性不强的缺陷，对高新技术企业的认定标准和认定过程，容易受到政府行政干预，而非高新技术企业的有利于技术进步的项目和行为难以享受税收优惠。税负差别待遇的存在依然形成不利于企业公平竞争的因素。三、税制结构性改革通过对以上整体与结构两方面的分析，我国目前与经济社会发展相协调的宏观税负政策应当保持总体水平的相对稳定。即使包含社会保障税的我国宏观税负水平也只有20%左右，结合我国具体情况分析，目前的宏观税负水平与我国经济发展的承载能力和税收管理水平是相适应的，与现行税制形成的理论税负以及政府财政资金需求程度也是相适应的。这些年税收收入的高速增长和宏观税负水平的抬升并未在法律基础上增加纳税人的负担，而是得益于经济自然增长带来的税收自然增收和征收质量的提高。指望通过大幅减税而降低宏观税负也是不现实的，大幅度减税一方面会助推固定资产投资规模，加剧通货膨胀，另一方面会降低政府支出能力，削弱宏观调控功能。在宏观政策取向上，当前的主要任务：一是推进政府税费改革。进一步强化依法治税，规范政府收入方式，增强宏观税负的透明化、法定化，使宏观税负水平能够真实地反映经济对财政的贡献能力，反映经济发展的结构性变动对税收收入和财政收入的影响。二是对财政管理体制进行实质性调整。使宏观税负变化带来的财政损益在中央和地方之间合理承担。稳定宏观税负水平，实际上是要控制宏观税负水平逐年上升趋势。两税合并和增值税转型均会带来税收收入的减少，增值税和企业所得税都是中央和地方共享的税种。再加上其他方面的收入增减变化。事实上已经形成对中央和地方财政利益格局的冲击，对财政管理体制进行实质性调整应该提上议事日程。推进税制的结构性调整，全面启动新一轮税制改革的时机已经来临，尽管存在通货膨胀的压力，但结构性税改所释放出的经济增长潜力不容低估，现行税制与经济增长相协调的稳定机制并未被撼动。通过进一步改革税制，会增强税制结构的合理性，进一步优化宏观税负结构。当前推进税制结构改革的主要内容是：（一）以增值税转型为核心，进一步改革流转税制我国已经在东北地区和中部26个试点城市中开展了部分行业的增值税转型改革试点，到今年7月1日，将是第五个试点年头的开始。目前试点的成效已明显显现，对于促进企业增加技术改造投资、调整产业结构和产品结构、增强企业竞争能力都发挥了重要作用。可以说试点方案已经成熟，采用存量抵扣的办法，使企业真正获益，符合税改设计的初衷，应当采纳。尽快在全国范围内推行增值税转型，也有利于避免长期试点带来的新的地域性、行业性税负差别。在推进增值税改革过程中，还要放宽一般纳税人认定标准，降低增值税小规模纳税人的征收率，为小企业发展提供合理的税收环境。进一步调整消费税的思路是：将消费税中烟、酒（包括酒精饮料）、石油制品列出单独征收烟草税、酒税和石油制品税（或叫汽油、柴油税），正确引导消费行为，明确税收政策在纠正不合理消费偏好上的调节功能。进一步扩大消费税征税范围，选择部分高档消费品、奢侈品以及耗用木材等自然资源的产品征收消费税，对不利于环境的产品要征消费税。营业税进一步改革的取向是：适应第三产业发展的行业结构性差异、盈利水平差异，调整营业税税负水平。如对美容、美发、洗浴业等要区分大众消费和高档消费，分别设计营业税税率，对于短信服务、媒体广告业、娱乐业等要从高制定营业税率。（二）进一步完善所得税制一是要完善企业所得税，严格政策性减免。内外资企业所得税合并后。原则上应取消地方性的税收优惠，代之以实行全国统一的、鼓励产业升级、技术改造和高技术风险投资为主的税收优惠政策。无论内外资企业，无论投资到什么地方，只要符合国家的产业政策和发展序列的要求，都应享受同等的税收优惠待遇。这样不但可以明显地引导产业投资方向，也有利于资源的有效流动和不同地方企业的公平竞争。二是要完善个人所得税，改分项征收制度为“综合所得课征制”，综合考虑个人和家庭的支付能力，设计扣除项目和扣除标准；适当降低边际税率，加大个人所得税征收管理力度，加重对高收入者不履行自行申报的处罚程度，建立税务机关、海关与银行等金融机构对纳税人信息的综合利用系统。（三）改革与完善地方税制扩大资源税征收范围，现行资源税征税范围的设计是狭窄的，未将土地、森林、草原、水源等重要自然资源纳入征税范围。为构建资源节约型社会，合理开发和利用自然资源，有必要扩大资源税征税范围，也可考虑将土地使用税并入资源税。扩大城市维护建设税征税范围，城市维护建设税与城镇化、城市化进程加快，城市维护建设任务日益繁重相关联，应扩大到所有受益主体，目前