关于税源专业化管理的实践与思考

关于税源专业化管理的实践与思考刘晓东近年来，随着税收征管改革的不断深入，税务机关在征管体制、机制、方式等方面均取得了一定突破。在经历征、管、查三分离后，随着以专业化、信息化为特征的新一轮税收征管改革的推进，传统的税收管理员属地管户等税源管理方式已不能完全适应当前征管工作发展的新要求，如何进一步深化税收征管改革，成为当前税务系统面临的重大课题。徐州市国家税务局通过多年来的不懈努力和积极探索，逐步走出了一条以风险管理为导向的税源专业化管理新路，为实现税收征管现代化提供了行之有效的新架构。一、税源专业化管理的探索与实践徐州市国税局税源专业化管理改革总体思路是试图建立一个以风险管理为导向的，覆盖市、县（区）、分局三级横向联动、纵向互动的税源管理专业化运行机制。（一）科学分类，在税源管理对象上实行多元化管理按照纳税人特点，遵循“抓大、控中、规范小”的原则，以规范化、集约化为基准科学划分税源，实施科学的层级管理。一是重点强化大企业管理。建立机构集中管理，将全市126家市属及以上企业和市区外资企业集中到大企业管理机构统一管理，有机整合纳税咨询和辅导、纳税申报与税款征收、税务审计与强制执行等纳税服务与执法功能；拓展渠道采集数据，以重点企业上报数据为依托，管理员下户为抓手，有效采集所需数据，并有针对性地进行比对分析；依托建模动态监控，对烟草制造、批发零售、电力行业、房地产、通用设备制造业等重点行业进行调查摸底，制定出行业相关指标、参数和模型，结合评估方法，实行动态监控。二是专业控管中小税源户。分级分类建立中小税源户管理手册，统一标准，规范流程。实地调研新办企业，在税务登记、发票审批、一般纳税人认定等环节从严把关，避免产生漏征漏管；围绕物耗、能耗、产销率等主要涉税经济指标，测定行业基准税负和指标体系，研究制定切实可行的行业税收管理办法；通过对纳税人同期申报数据的比较，结合历年来稽查、评估案例的分析，形成税收管理指南，提高风险的准确性预警的准确性；对有风险和异常情况多的企业，实行集体纳税评估和实地核查制度，运用税收情况分析，实行重点监控。三是逐步规范零散税源管理。按照地段、规模、行业对零散税源进行分类管理，对税负明显偏低的纳税户，进行重点检查，进一步核定其营业额；对未达起征点的纳税户采取上门查看的方式，要求其对全年的经营情况进行一次性申报；对经营正常但未办营业执照的临时户，按经营条件相同或相似的正常户核定其营业额，责令其申报纳税；对经营季节性较强的临时户，实行一次性征收。重视发挥国税、地税联办和市场、街道等受托代征单位作用，明确委托代征的范围、权限及违约责任等内容，建立较为完善的个体护税协税网络及社会化服务机制。四是深入加强国际税收管理。强化对关联股权转让的反避税调查、间接股权转让的积极应对，建立ERP系统备案制度，切实提高跨国关联交易风险应对水平；建立信息交流平台，对长期亏损或跳跃性盈利又不断扩大投资规模等违反营业常规的企业、实行关联交易有较大避税嫌疑的企业，加强情报交换，做好信息比对和功能风险分析；加强审计与国际税收各环节的联动，积极开展行业审计、国地税联合税务审计；积极推行反避税项目小组制，认真落实选案分析会、案情调查分析会和结案论证会制度。（二）整合资源，在税源管理主体上实行团队型管理税源专业化管理不是“单打独斗”，而是建立在资源有效整合之上的“团队协作”。徐州国税在完善人力配备、明确职责分工、规范制度保障的基础上，组建了市、县（区）、农村基层分局三级风险管理团队。一是完善人力配备。将具有中高级专业等级、“三师”资格的人员以及高层级复合型人才等充实到数据分析、大企业管理、行业管理以及反避税等专业化管理程度高的岗位；通过税收风险管理业务检测考试，选拔综合业务素质较好的人员，组建风险管理团队；加大业务培训，制订7大类、31项培训计划，举办大企业管理、税收情报交换、税收管理员平台、“五员”能手业务骨干等培训班9期，组织开展22个岗位达标竞赛；建立能级管理和绩效考核制度，形成以能定级、按能配岗、岗能匹配的工作局面，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源专业化人才队伍。二是明确职责分工。科学合理界定市、县（区）、分局的管理职责，按照风险管理战略规划、风险识别、风险排序、风险应对和风险管理监控评估等程序，在不同层级间重新进行职能整合、资源配置与人员建设。市局层面，主要负责情报管理、风险识别、模板制定和监督评价等环节工作，加强对重点行业、企业财务税收信息、投入产出信息的综合分析，掌握行业特点和影响税收的关键指标，建立行业评估参数和评估模型。县局层面，主要承担风险应对、重要调查和跟踪质疑，通过整合原有的责任区及管理员直接纳税评估、直接实施税务检查的相关职责，强化业务科室的实体化职能，积极组织参与重点税源企业管理、纳税评估、所得税汇缴等工作。农村基层分局层面，主要从事基础性的工作调查、户籍巡查、催报催缴、简单违章处罚、个体税收管理、税法宣传咨询及相关报表填报等；承担主要行业的税负分析，监控各税种关联性指标、税款申报与发票领购使用等异常情况。三是规范制度保障。为了落实风险管理各环节工作，徐州市国税局建立各部门全面参与、各负其责的风险管理保障制度。一是明确岗责体系制度，将岗位设置和工作流程与CTAIS的功能模块相对接，明确各岗位之间的操作流程和信息传递关系，赋予了各部门、各岗位的权限及应承担的工作责任，实现执法行为的规范化。二是建立月度联动会议制度，由专职人员按月提出情报管理、风险识别排序、跟踪质疑等工作的意见和建议，提交联动会议审议确定。三是实行随机派工制度，由专门部门随机分配风险应对和调查事项，同时实行部门间分离制，即案头分析由征管科负责，风险应对由税源管理科承担，实现分权制衡；四是实行集体审议制度，由各应对和调查小组分别讲解其应对过程、应对成效等方面内容，其他成员集体讨论、审议。五是完善团队绩效考核制度，逐步实现以制度管人，以制度管事，为各团队明确工作目标、科学分配任务、保障高效执行提供强有力的支撑。（三）三级联动，在税源管理方式上实行立体式管理按照“横向联动、纵向互动、高效顺畅、立体运行”的指导思想，徐州市国税局在市局、县局、农村基层分局之间进行明确分工，协调配合，建立了三级纵向贯通、良性互动的风险管理机制。一是情报管理环节。市局层面在整理全局发票信息、申报信息、重点税源数据、稽查评估案例、日常管理经验的基础上，多方采集第三方信息和情报，依托全省已开发建立的情报管理平台，建立税收数据信息情报共享数据库和规范的情报转化制度，实现税收数据信息情报的共享。各县（区）局根据本地特点收集整理个性化的信息情报，提交市局加入情报管理数据库；农村基层分局负责收集整理税收基础数据信息，通过日常管理软件进行采集。二是风险识别环节。市局是风险识别工作的主体，承担建立风险特征库的工作，其中收入规划核算部门作为风险分析识别的起点，主要承担行业性、区域性、分税种的宏观综合风险分析识别工作；征管部门主要承担应用内外部情报开展微观综合性风险识别工作，其他各业务部们设置专业风险分析识别岗位，明确专职分管负责人和专职分析员，按照分析识别的统一规划要求，有序开展专业分析识别工作。在此基础上，各县（区）局主要开展案头分析和确定应对策略并根据本地特点开展行业性风险识别，作为市局风险识别的补充；农村基层分局提出风险特征指标库建设的需求与建议。市局联动会议最终履行风险识别结果的扎口管理工作，形成综合分析与专业分析相互协调、相互促进的风险分析识别专业化工作机制。三是风险应对环节。根据风险应对任务，市局团队直接应对重大的、跨单位的、典型性的风险任务，并制定应对模板，明确应对过程中的主要疑点，据此编写风险分析和应对指南。县（区）、农村基层分局组织合适人员组成团队实施应对，反馈应对成果，评价风险特征指标，主要应对中小企业行业风险；其余部分可以由属地的管理员实施应对。四是监督评价环节。市局联动会议全面履行任务整合、扎口管理职责，从税法遵从度、征管成本效益等方面对全年开展税收风险管理的质量和效率进行总结评估，促进风险管理持续改进；对县（区）局实施的税收风险管理效果进行严格督导，并列入全年的目标管理考核；建立抽查应对结果和风险识别结果的比对、税务稽查、执法检查参与的制约机制，改变应对结果失于监督管理的现状。二、徐州市税源专业化管理取得的成效一是税源管理更精细化。税源多元化管理实施以来，重点税源企业主体支撑作用进一步增强。2009年徐州市国税纳税前10强企业入库税收111.69亿元，同比增收6.66亿元，2010年上半年入库税收66.75亿元，同比增收22.57亿元，增长51.08%，大幅拉动全市整体税源的快速增长；中小型企业发展势头更加迅猛，2010年上半年全市私营企业新增注册资本（金）115.28亿元，共完成国税收入15.23亿元，同比增长94.89％；非居民税收实现新的突破，2010年上半年全市非居民企业所得税入库税款3000万元，同比增加60%；个体户企业社会化征管范围持续扩大，目前全市已成立四家委托代征点，受惠纳税人达5000余户。二是纳税遵从度更高。“逐步趋严”的人性化纳税遵从风险管理机制，帮助纳税人及时纠错，降低涉税风险。纳税遵从总体状况、税收征收成本等重要指标进一步改善，税源管理专业化对税收增长的贡献率在5%以上。今年上半年，全市共组织国税收入121.8亿元，同比增长40.4%,收入总量居全省第四位，增幅居全省第三位，一般预算收入增幅居全省第三，收入总量、增收额、增幅均创历史新高。三是依法治税能力更强。新模式改变了以往税收管理员一人统揽税源管理职能的情况，根据税源管理流程设置岗位，体现分工精细化、专业化。目前全市已建立了59个风险管理专业团队，出台了20余项风险应对措施，综合运用税收分析、风险提醒、纳税评估及税务稽查等应对措施，大力加强税收风险管理，今年以来共补缴税款和滞纳金2.6亿元，同比增长136.92%，有效净化了税收征管环境。四是纳税服务更优质。税源专业化管理改革后，市、县两级机关成立专门的纳税服务机构，办税服务厅实行“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的办税模式，纳税人主动发起的事项通过办税服务厅、国税网站、12366咨询热线向国税部门提交，不再需要多头找税收管理员，大大降低了办税成本。五是人才队伍更完备。加强专业化人才队伍建设，逐步建立起了与深化税收风险管理、推进税源管理专业化要求相适应的人才队伍。全市国税系统从事税源专业管理人员增长30％以上，县（区）局税源专业管理人员占税源管理人员比例达60％以上。三、深化税收专业化管理的路径与思考在肯定徐州国税税收专业化管理的成绩的同时，笔者认为当前税源专业化管理基础尚不稳固，还存在以下深层问题亟待解决：对以风险管理为导向的税源专业化管理缺乏比较系统和清晰的认识；各级管理层税源专业化管理能力还不够平衡；专业化管理的方式方法有待探索，特别是对税收数据情报、大企业及重点税源、不同行业以及特殊风险类型的纳税人等方面。因此，税源专业化管理还需要在观念、内涵、框架与措施上不断深化，应坚持以税收风险管理为导向，以团队管理为核心，以完善税收管理职能、加强征管能力建设、提高信息技术支撑和预警体系为重点，进一步提升税收征管质效。一是注重加快税收管理职能调整。认真梳理各类基础管理事项，尽量减少前置的无差别的形式要件审核要求，把确有必要的事前调查、核查、审批等控管措施转化为事后的风险控管事项，有选择地开展风险防控。把一些基础管理事项从管理员的基础管理职能中剥离出来，如提示提醒、催报催缴等可通过信息平台批量发送集中处理，各类调查、核查事项通过综合调查库进行整合归并集中实施。二是注重加强税源专业化管理能力建设。扩大与政府公共信息平台数据交换范围，推广使用国地税数据交换平台，建立跨地区数据交换机制，拓展外部数据信息来源。把典型案例、数据模型、专业分析技术和工具等应用到各种专业风险分析识别工作中，提高直接分析识别遵从风险的能力。针对大企业、中小企业行业、跨国交易等纳税人类别和特定事项分类，研究总结相应的税收风险应对技术、方法和手段，提高分类风险应对的