关于财税体制改革的思路

CF40课题报告2013年06月CF40课题报告2013年06月0课题报告2010年1月3关于财税体制改革的思路∗课题类型：中国金融四十人论坛内部重大课题执笔人：马骏、白重恩2013年06月∗本文为中国金融四十人论坛（CF40）内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题《关于财税体制改革的思路》的研究报告。课题组成员包括：白重恩、蔡洪滨、黄海洲、李波、马骏、魏加宁、伍戈、徐林、袁力、周诚君、周汉华（按姓氏音序排列）。课题组感谢吴敬链、汪德华、吴晓灵、易纲、谢平、钱颖一、刘剑文、王小鲁、贾康、郑建新、许善达、肖明智等专家的建议和提供的素材。文中观点不代表执笔人供职单位意见。政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告22013年06月摘要财税改革的主要目标应该是改变经济增长方式、改善收入分配、提高预算的透明度和法制化程度、提高财政的可持续性、控制系统性风险。目前的财税体制所面临的主要问题包括：目前的财税体制的一些弊端助长了高投资、高耗能、高污染的增长方式；税收体制的问题阻碍了服务业发展、难以抑制高能耗高污染行业的发展、收入分配功能很弱；大量出台的区域规划、产业规划所提出的税收优惠，导致扰乱正常市场竞争秩序的恶性竞争；在支出方面民生开支不足但三公消费和对竞争性领域的经济活动干预过多；预算的透明度和法制化程度低，随意性强，无论是广度上还是深度上，当前的预算管理都没有满足向人大、社会提供完整信息的要求；全口径预算虽然框架已经建立但大部分应该上缴公共预算的国有企业利润仍然游离在外，预算缺乏长期预测因而无法反映长期财政风险；在中央和地方的财政关系方面，地方承担较多的支出责任而缺乏自主财力、透明的转移支付体制和通过透明方式独立发债的权力，制约了地方根据当地需求配置财政资源的空间，并可能产生大量地方平台不规范融资的系统性风险。我们的主要改革建议包括：１）三年内基本完成“营改增”，并以“营改增”为突破口，全面改革税制、推动中央和地方财政关系改革。政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告32013年06月２）真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力；三年内彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费；在2015年底前将国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例提高到20%，中长期内将此比例提高到３０－４０％；启动向社保划拨上市国有企业股份的试点；通过提高预算透明度抑制政府干预竞争性领域经济活动的冲动。３）在中央与地方财政关系方面，要充分、具体地考虑每项支出责任的历史沿革和复杂性，将有较强“外部性”的司法、环保监管、食品和药物安全、跨区域基础设施等部分支出责任集中到中央，推动基础养老金的全国统筹；鼓励地方在养老金个人账户、医疗、教育、土地等领域探索不同的改革路径和管理方式；考虑将特别消费税和车辆购置税的收入和税率决定权下放给地方，或允许地方开征零售税；减少专项转移支付，扩大以公式为基础的一般性转移支付，提高转移支付的稳定性和透明度。另外，转移支付的新体制必须充分反映农民工和及其子女的教育和医疗等公共服务需求在地区之间的转移，减少财政体制对城市化的阻力。4）扩大地方政府通过透明方式独立发债的权力，逐步建立以市政债为主体的地方基础设施融资体制。要求发行市政债的地方政府公布资产负债表。通过立法、市场机制、增加透明度、加强地方人大监督、建立预警体系等改革来硬化地方政府的预算约束。5）建立中长期预算框架，增强财政的可持续性。建立政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告42013年06月中长期财政预算框架（包括5－10年财政预测，并公布主要或有负债）。除了预算部门之外，还应该要求人力资源与社会保障部对长期（如今后40年）的养老金缺口和卫生费用进行预测。政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告52013年06月目录一、财税体制改革的主要目标............................6 二、财政收入改革......................................7 三、财政支出改革.....................................13 四、预算管理体制改革.................................16 五、政府间财政关系的改革.............................20 六、地方债务管理体制改革.............................31 专栏：中国地方政府的预算约束能否硬化？...............36 七、改革时间表和突破口...............................39 附件一：加拿大、澳大利亚、日本和英国的一般性转移支付.45 附件二：美国俄亥俄州的地方财政风险预警体系...........52 政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告62013年06月一、财税体制改革的主要目标财税体制改革应该达到如下几个主要目标：1）改变经济增长方式，改善经济结构。部分由于财税体制的弊端（如税收体系过度依赖间接税、国有企业向公共预算上缴利润的比例过低、资源和环境税费太低、土地财政缺乏透明度等），地方政府和企业倾向于追求投资拉动和粗放型的GDP增长，导经济结构的严重失衡。这些失衡表现在投资比重过大、消费比重过低；工业比例过大，服务业发展滞后；能源使用效率低、污染严重。需要通过税收改革（如“营改增”、资源环境税费改革）、国有预算体制改革（如国有企业上缴红利制度改革）、地方政府预算体制改革（增加透明度）、支出改革（如增加对节能减排的财政支持）来推动增长方式的改变和缓解结构性扭曲。2）改善收入分配，促进社会公平。需要通过个人所得税改革、增加对民生的支出、改革国有企业利润分配制度等在近期内遏制住收入分配恶化的趋势，争取在中期内明显改善不同收入群体之间的收入分配。需要通过改革中央与地方的财政关系，提高公共服务均等化的能力，改善地区间的收入分配。3）建立公开、透明、法制化的预算体制，约束政府过度干预经济，控制宏观税负，减少腐败。需要通过建立全口径预算体制，在几年之内彻底清理所有游离于预算外的政府收政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告72013年06月入和支出，通过消除体制外和腐败性收入，来达到减少宏观税负、提升增长潜力、抑制腐败的效果。将税收立法权收归人大，避免国家税收制度过于复杂和税收流失。用预算法规范政府行为，人大应具有预算修改权，并可追究政府执行预算的责任。4）提高财政的可持续性，控制系统性风险。目前的决策机制在程序上不重视财政的长期可持续性。今后，各级政府和人大在确定每年预算时，应该对中长期财政收支和债务负担进行预测并以中长期预算框架的形式公开，确保当前政策与财政的长期可持续性相一致。在地方层面，必须解决基础设施融资的巨大需求与地方隐性债务风险之间的尖锐矛盾，建立既能支持城镇化的融资需求，又能有效控制风险的地方债务管理体制。目前的财税体制在收入、支出、预算管理、中央与地方财政关系、地方债务五个方面都存在与改变增长方式、改善收入分配、约束政府行为、控制长期和系统性风险等目标不相适应的许多问题。以下具体讨论这些问题和相应的改革思路。二、财政收入改革财政收入方面的主要问题包括：•与其他行业的税负相比，服务业的税负过重，营业税体制导致重复征税，阻碍了服务业的发展和专业化分工。政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告82013年06月•个人所得税未能有效发挥调节收入分配的功能。个税的税基非常窄，对财政收入的贡献十分有限。目前缴纳个人所得税的只有大约2400多万人，占总人口比重不到2%。由于个税只覆盖了4%的就业人口，即使这些是最高收入的人口，但因为大部分高收入者没有被覆盖，因此很难起到应有的调节收入分配的作用。过去十年，由于社会压力，几次上调个税的起征点，许多人误以为将可以减少收入差距。事实上，起征收点的上调进一步减少了高收入者交税的比例，事实上加剧了收入分配的恶化。•我国目前以生产和流通环节税收（增值税、营业税以及企业所得税）为主的税收体系，虽然与我国的发展阶段有关系，但造成地方政府明显偏好投资和工业企业（因为工业是税收的主要来源），而忽略为本地居民的服务，加剧了经济增长过度依赖投资的冲动。•资源税和环保收费的税、费率太低，无法起到抑制过度能耗和污染的作用。比如，目前二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）的排污征收标准过低，相比于安装减排设备的成本要便宜很多，因此许多企业更愿意支付排污罚款。关于改革的建议１）个税改革第一，稳定免征额，提高个税占税收收入的比例，改善收入分配。在今后几年中不再提高个税免征额（保持在目前的3500元/月）。这样，随着人均收入的逐步提高，我们估政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告92013年06月计到2015年个税收入占全部财政收入的比重可以从2011年的6％提高到10％，占GDP的比重可以从2011年的1.3%到2015年的1.9%。同时，到2015，占就业人口的近10％的收入者将被个税覆盖，远高于目前的4％，因此将改善收入分配。①第二，将目前7种税率减少到5种，最高税率从目前45%降低到35%。目前最高税率过高，导致高收入者大量进行避税、逃税的活动，因此政府实际上也在此税率上无法获得多少收入。既然没有多少收入，又设置如此高的税率，对企业家和高端专业人士造成了政策环境恶劣和“某一天我会被查税”的恐惧心态。据调查，中国７０％的富人已经或有移民海外的打算，个税最高税率的“威胁”（而非其实际征收）是其中一个重要的因素。第三，从高收入人群（可定义为年收入为24万元以上的人群）和高级公务员（处级干部以上）开始，启动综合个人所得税的试点。加强税务机关征税能力，赋予金融机构、行政机关提供涉税信息的责任和税务机关采集信息的权限。综合个税的征收项目应该包括工资薪金、经营所得、劳务报酬、财产租赁所得、财产转让所得、利息、股息等；并以此为契机，要求政府官员公布财产和各种收入，实质性地建立起一项防止腐败的重要制度约束。综合个税的另一个重要目的是拓宽税基，因此可以降低税率。此外，由于拓宽税基过程中所新包括的征收项目基本上都是高收入者的所得，也可①我们的定量分析表明，与其他许多政策相比，稳定个税免征额、提高财政对教育卫生社保的支出可以比较有效地降低基尼系数，改善收入分配。见秦晓、马骏、曹远征：《价财税改革配套改革》之附录二（对价财税改革经济效果的定量分析），博源基金会中国经济观察2013年特刊第1期。政策建议季度报告关于财税体制改革的思路CF40课题报告102013年06月以进一步明显改善收入分配。第四，适当提高个人所得税由地方政府分享的比例。具体讨论将“中央与地方关系”一节。2）营业税和增值税改革２０１２年，“营改增”已经扩大到全国十个省市，所积累的经验应该能很快运用到其他地区和行业。今后三、四年内，应该将“营改增”扩大到全国范围，和除银行保险业以外的其他所有服务行业。最近一两年，可以从公路和港口运输业扩大到电讯、铁路、建筑安装等行业。主要目的是减少重复征税、促进专业化协作及服务业的发展。营改增之后，估计大部分服务业企业的间接税税负可下降15-20%，制造业税负也由于间接税的进项抵扣而有所降低。对银行业，由于其核心金融业务（如信贷业务）的进项抵扣难以确认，在多数国家一般对其免征增值税，而只对非核心业务（如理财咨询、保险箱管理等）征增值税。多数国家对银行业不征营业税，即使征营业税，其税基的定义也远窄于利息收入。总体来说，国外对银行业的所得税税率高于中国，但由于间接税低于中国，中国银行业的总体税负较高。在利率逐步市场化、中国银行业净利差将明显下降（估计会从2.6%下降到2%左右）的背景下，应该将营业税税率从目前的5%降低到4%，以帮助避免银行业出现税后利润的大幅下降。另外，银行业营业税的下降也有利于在资本项目开放后，国内银行在国际竞争中享受基本平等的税收环境。我们建议的银行业营业税税率的降