出口退税的效果与代价

出口退税的效果与代价出口部门是中国最先感受美国和世界经济寒流的领域，也是受到冲击最严重的领域。其衰退幅度之深更是前所未有。月度出口额自2008年11月开始同比负增长以来，最高幅度达到-26.4%，到最近的2009年8月，同比增长仍然达-23.4%。在中国其它经济指标多少还有点正增长，GDP增长率更是能“保八”之际，如此深幅的出口衰退实在有点令人惊讶。这场危机首先是一场金融危机，中国的金融部门和金融市场并没有在危机中受到多大的冲击，像中国工商银行这样的中国金融机构竟然在危机中一跃成为全球市值最高和利润最大的银行。但是在雷曼破产仅仅一个多月后，中国的出口增长率就出现了20个百分点以上的降幅。于是，中国与世界其它国家出现了截然不同的画面。在华尔街，平日里西装革履的白领，开始抱着纸箱，黯然离开曾经让他们谈笑间有大额资金流动、大笔收入入账的写字楼；而在中国，却是那些背井离乡、平日里总在生产线上加班的工人，无可奈何地背着行囊提前回家过年。出口这个过去拉动中国经济增长的重要动力，似乎在一夜之间变成了将美国和世界经济危机传入中国的导火索。在经济学中，一般认为，经济政策只有直接针对出了问题的地方才会有最佳的政策效果。中国在这场危机中，出口和外需无疑是问题最严重的地方，也是中国陷入危机的源头。那么，中国的反危机政策是否应该将主要的政策力度放在稳定出口和外需领域呢？出口部门造成了大规模失业，是否应该通过鼓励出口来稳定就业呢？中国通过大范围、大幅度的提高出口退税率来试图稳定出口。2009年预算出口退税额为6700亿元，实际可能将达到8000亿元，这笔资金占据了中国一年14%的税收收入。如此庞Sep.28,[e-mail].090742大的一笔开销，到底会取得什么样的效果，有哪些问题？在雷曼破产一周年之后，回顾和重新评估这些鼓励出口的政策，也许更有利于看清楚中国应该如何应对这场危机，看清楚出口在中国经济中到底扮演了什么角色。鼓励出口能不能稳定外需和恢复经济增长？出口下降导致了经济下滑，那是不是就必须通过鼓励出口来恢复经济增长呢？应该认识到，这次出口剧降的原因，不是因为外部竞争导致的，也不是本国产品的成本上升导致的，而主要是外部经济衰退、引起外部收入和购买能力下降导致的。显然，中国的政策对于恢复世界经济、稳定外部收入和购买力，多少有点无能为力。因此，“直接针对问题本身”这一政策原则在稳定外部收入上并不适用。中国要想促进出口，唯有通过人民币贬值、补贴出口、增加出口退税等降低出口成本和价格的办法。由于人民币贬值受到外部不平衡的限制，出口补贴又受到WTO规则的限制，故中国主要通过提高出口退税率的办法来鼓励出口。在目前这种外需极不景气的情况下，提高出口退税将完全体现在出口价格下降上，并通过降价来促进出口增加。价格政策的效果，是要看价格弹性的。即使按照我们最严格的估计，中国出口的总体价格弹性，也只有0.65。也就是说，出口价格下降1个百分点，出口数量仅上升0.65个百分点，出口额反而会下降0.35个百分点。如果出口企业将出口退税全部用于降低出口价格，则看似鼓励出口的8000亿元出口退税，实际上将导致中国得自出口的收入减少2800亿元。这就意味着，国家财政拿出8000亿退给出口企业，但是企业实际上只得了5200亿，另外的2800亿通过降价补贴了外国人。而且，中国的出口有50%以上是外资企业完成的。出口企业得到的5200亿退税，也会有相当大的一部分成为外资的收入。价格漏出和外资收入漏出将使出口退税的效果大打折扣，出口退税中只有一半左右能成为中国人的国民收入。当然，出口退税增加和出口价格下降还是会导致出口产品数量增长的，出口产品数量的增长会通过劳动需求、原材料零部件需求甚至投资需求等对经济产生有乘数效用的拉动作用。然而，这些原材料零部件需求将有一部分是进口，会降低部分拉动效应。而且，在出口大幅度下降和经济下滑之后，出口增长主要是对过剩生产能力的利用，对投资的拉动作用也是比较弱的。综合考虑上述情况，可以计算出这些出口数量增加对GDP的拉动乘数大约为1.2倍。即一个单位的实际出口增长，能导致1.2个单位的实际GDP增长。3总体来看，8000亿元的出口退税，由于价格弹性较低的原因，只能产生5200亿元的实际出口增加，而5200亿元的实际出口增加，即使通过乘数作用，也只能产生6240亿元的实际GDP增长。这是一笔明显赔本的买卖。考虑到外资企业还要在其中获得部分收入，出口退税对GDP的拉动作用甚至还要更低。财政资金的使用是有机会成本的，如果8000亿的出口退税直接用于增加政府购买，按照1.2倍的乘数计算，也能产生9600亿的GDP增长。可见，通过出口退税来鼓励出口，虽然能在一定程度上实现出口数量的增长，但是代价极其高昂，对经济的促进作用也非常有限。由于出口退税会占用其它政府支出的资金，甚至可以认为，出口退税越多，实际上越不利于恢复经济增长。鼓励出口能不能解决就业问题？鼓励出口的另一个重要理由是要解决中国的就业问题，是要防止农民工返乡潮可能引起的社会问题。直观地看，中国的出口以劳动密集型产品为主。在劳动密集型行业，生产同样的产出所需要的劳动比其它行业要多，就业弹性比其它行业要大，其产出增长能够带动更多的就业增长，对劳动密集型产业的支持能最有效地促进就业。因此，鼓励出口是解决中国就业问题的最有效途径。上述逻辑看起来很正确，但其实遗漏了一个重要的因素，那就是上文所谈到的价格弹性问题。价格弹性低使得出口鼓励政策不一定能有效促进出口增长，因而也不一定能有效带动就业增长。中国主要通过出口退税来鼓励出口，而出口退税主要是通过降低出口价格来促进出口，因此，价格弹性对于评估出口鼓励政策的效果是非常关键的。劳动密集型行业虽然就业弹性比较大，但是其出口的价格弹性可能很低，故通过出口退税来鼓励劳动密集型行业出口实际上不一定能有效促进就业增长。举一个例子可以比较容易地看清楚价格弹性的作用。中国的服装行业是典型的劳动密集型行业，其就业弹性约为0.43，即1个百分点的出口增长能促进该行业0.43个百分点的就业增长；而车辆及其零部件行业的资本密集度比服装行业高很多，其人均固定资产是服装业的4倍多，相应地，其就业弹性也比服装业就低很多，1个百分点的出口增长仅能促进该行业0.27个百分点的就业增长。光从就业弹性看，对服装业的支持比对车辆业的支持更有利于促进就业增长。然而，这仅仅是想当然的事情。实际上，中国的服装业出口需求对价格的敏感程度比车辆业要低很多。非针织服装的4出口价格弹性只有0.25，而车辆业的出口价格弹性却将近1.0。这就意味着，1个百分点的价格下降在服装业只能带来0.25个百分点的出口增长，尽管其就业弹性比较高，综合起来也只能引起0.1个百分点的就业增长；而1个百分点的价格下降在车辆业却能带来1个百分点的出口增长，尽管其就业弹性比较低，综合起来也能引起0.27个百分点的就业增长。即使考虑两个行业的规模不同，出口退税通过车辆业对就业的促进作用也是非针织服装业的2倍多。除了价格弹性会影响出口退税对就业的促进作用之外，出口退税的计算方式也是影响其效果的一个重要因素。在面临出口需求萎缩的情况下，较大的和效率较高的出口企业可以通过减少工人的工作时间、放假、降低工资等方式尽量维持就业，而那些规模较小和效率较低的企业则不得已只好关门破产、解散工厂。正是大量的小企业的关门破产才造成了严重的失业问题。但是，出口退税却并不是直接针对工人的，不是按人头计算的，而是按照出口的多少来计算的。小企业虽然多，失业也多，但是在中国出口总额中的比例并不大，主要的出口还是由大中型企业完成的，因而出口退税也主要由大中型企业获得。真正需要帮助、对维持和促进就业有显著作用的小企业只能获得出口退税中的小部分。这个因素也会使得出口退税对就业的促进作用大打折扣。另外，从长远来看，中国已经不能再依赖劳动密集型出口行业的发展来解决就业问题了。事实上，近几年以来，劳动密集型制造业的就业增长就已经不是中国就业增长的主要来源了。2004年到2006年间，规模以上劳动密集型制造业的就业增长只有236万人，而规模以上资本密集型制造业的就业增长却达474万人。同时，资本密集型行业的总产出、出口、顺差以及投资的增长也远远超过劳动密集型行业。过去几年中，中国的制造业发展已经不再是劳动密集型行业的发展了。这种情况反映了中国产业结构正在发生变化，中国正在从劳动相对丰裕国家，开始向资本相对丰裕国家转变，中国的比较优势也正在发生变化。目前来看这种变化是不会逆转的，所以中国即使想通过劳动密集型制造业的发展来解决就业问题，也已经难以实现了。如何看待中性退税率？实现中性退税率似乎是中国提高出口退税率的一个最有说服力的理由。世界各国税收体制不尽相同，有些国家以收入税为主，有些国家则以流转税为主。即使是流转税，有些国家主要在产品的最终消费环节征税，有些国家则主要是在产品的生产环节征税。因而各国不同税种的税率和征管办法都是不一样的。为了保证不同5国家的产品在同一个国家的市场上能够公平竞争，避免税制和税率不一样引起的产品税负不一致，国际上通用的作法是在产品出口时退还该产品在本国被征收的流转税。这样就可以大体保证所有的出口产品都是不含税的。当产品到了目的地之后，再按进口国的税制重新征税，从而使进口产品和其本国自己生产的产品保持大体相同的税负(关税例外)。中国是以增值税为主的国家，增值税是一种在生产环节征收的流转税，中国对出口产品退还所征的增值税，对进口产品则在关税之外还要额外征收一笔增值税。这是在国际上被认可的通用作法，因而出口退税不会被认定为出口补贴，进口增值税也不会被认定为是进口壁垒。按照上述原理，所谓的中性退税率一般是指原来征了多少增值税，就应该退还多少增值税，让出口产品保持零税负，即“征多少退多少”，或叫完全退税。中国的出口退税率过去并没有达到“征多少退多少”的程度。尤其是从2005年中国贸易顺差大幅度增长以后，中国多次降低出口退税率以遏制出口和顺差快速增长。因此，中国的出口退税是不完全的，并没有实现所谓“征多少退多少”的中性退税率。这也导致中国还有余地提高出口退税率。然而，“征多少退多少”虽然能实现中国产品在国际上的公平税负，但是保证不了出口产品与国内产品的公平税负问题。由于很多国家的税收体制不是以流转税为主，而是以收入税为主的，因而中国产品的流转税负担比很多国家要高。如果对出口产品实行完全退税，则同样的产品在中国国内销售所含的流转税税负，比出口要高很多。这是导致中国产品的出口价格比国内价格低的一个重要原因。提高出口退税率、实行完全退税，看起来像是实现公平税负的所谓中性退税，但实际上仍然是一种出口鼓励政策，而且是一种“合法但不合理”的出口鼓励政策。之所以“合法”，是因为其符合国际贸易规则；之所以“不合理”，是因为其会给中国经济带来不利的后果。完全退税的第一个不利后果是会造成福利损失，并降低资源配置效率。同样的产品，同样的资源消耗，由于税负不一样，中国的消费者要比国外的消费者付出更高的价格，或者国外的消费者能比国内的消费者更加廉价地消耗中国的资源。税负不一样也导致更多的企业进入出口市场，加剧了同行业的中国企业在出口市场上的竞争，从而难以通过改善贸易条件来提高国民福利。出口产品的低税负还使一些低效率的企业仍然能够继续生存，这些企业如果没有出口退税就不能获得利润，甚至亏损。这些企业的存在会降低整个制造业的生产效率和资源配置效率。完全退税的第二个不利后果是加剧中国经济的失衡。出口税负低使得资源更多地6向出口部门集中，造成国内市场的供给不足和供给价格过高，引起国内经济失衡，并进一步导致对外经济失衡。完全退税的第三个不利后果是容易引发国际贸易摩擦。虽然完全退税符合国际贸易规则，但是客观上形成了出口价格比国内价格更低的局面。而“低于本国通行价格在国外出售”就是倾销行为的一个认定标准。国外的反倾销调查当然不会认为中国出口价格低是因为采取了符合国际规则的出口退税政策，只要能够确证出口价格比