地方税体系建设的若干问题XXXX120444

王乔2015年12月地方税体系建设的若干问题目录一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论二、我国地方税现状及问题三、国外地方税建设经验分析与借鉴四、构建科学的地方税体系建议一、现代国家治理体系下地方税体系建设理论国家治理体系，就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，它包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。核心是理顺国家与社会、政府与市场、中央与地方、政治权力与公民权利等关系。法治国家要求下的现代国家治理体系分层市场执政党领导人民当家作主依法治国顶层核心系统协同互动协同互动政府社会中层传动系统市场经济完善城乡发展协同政府职能转变法治中国建设民主政治加强文化体制创新生态文明建设基层实施系统地方税和地方税体系内涵地方税内涵分析大口径：所有地方专享税收入+共享税收入归地方部分中口径：收入、征收归地方的税种收入小口径：收入、征收、立法权归地方税种收入我们认为，地方税（大口径）包括纯地方税（税款所有权完全归属于地方政府）和中央与地方共享税。地方税体系内涵地方税体系地方税税权配置地方税收入地方税征管配置立法权执行权司法权共享税划分比例专享税税务机关地方税体系的发展和治理优势信息优势地方信息优势指地方政府与中央政府相比，更贴近辖区居民，在了解和处理居民对地方公共品偏好差异方面处于最佳地位，具备提供辖区居民偏好公共品供给的有利条件。因此，赋予地方政府一定的地方公共品供给调控权限，由更接近各自区域居民的各级地方政府提供地方公共品，并通过地方税体系进行资金筹集，能够更加有效率地提供地方公共品，满足不同区域居民的公共品需求。地方税体系的发展和治理优势效率优势地方税体系能够促进地方财政收入效率。首先，地方税收入具有强制性、固定性特征，既能形成稳定的财政收入来源又能规范地方政府财政收入行为。其次，设置和实施地方税体系，有利于明确地方财政的受托责任，加强地方纳税人对政府的监督，形成地方财政收入的稳定预期。地方税体系的发展和治理优势优化激励优势通过确立和培育地方税体系自身的主体税种，摆脱目前基本趋同的并与GDP高度关联的地方财力格局。地方税体系逐渐成熟，能够提供给地方政府持续的收入动机，使其能从产业结构调整，发挥地方资源优势，促进经济和社会协调发展。我国政府间事权和支出责任划分框架事权和支出责任职能分工名称内容政策制定支出责任管理执行监督一般公共服务机关事业单位运转中央、省省、市、县省、市、县中央、省国防武警、民兵中央、省省省、市、县中央公共安全公检法司中央、省省、市、县省、市、县中央、省教育地方高校、高中及高等职业教育中央、省省省中央高中教育及中等职业、学前教育市市、县中央、省学前教育县县医疗卫生公共卫生中央、省中央、省省、市、县中央、省医疗服务(医院、基层卫生机构)市、县市、县中央、省社会保障社会保险中央、省中央、省省、市、县中央、省社会福利、社会救济、优抚安置中央、省军人社会保障中央、省环境保护生态建设环境监测、污染治理、生态屏障建设、水土资源保护等中央、省中央、省省、市、县中央、省城乡社区事务城乡社区事务等中央、省市、县市、县中央、省农林水事务跨市域和县域的农业、林业、水利、扶贫等中央、省省省中央市域和县域内的农业、林业、水利、扶贫等市、县市、县中央、省交通运输跨市域和县域的公路、水路、铁路等运输支出中央、省省省中央市域和县域内的公路、水路、铁路等运输支出市、县市、县中央、省科学研究基础性、一般性科研中央、省省省中央科技推广和服务市、县市、县中央、省文化文物发掘、文物保护和文化遗产中央、省中央、省中央、省中央地方图书馆、博物馆、科技馆中央、省省、市、县省、市、县中央、省工业商业金融等事务产业和企业发展、涉外发展、能源利用、物资储备等中央、省省、市、县省、市、县中央、省物资储备粮食、石油等战略物资储备中央中央、省中央、省中央二、我国地方税体系现状及问题地方税税权配置问题1.税权的划分缺乏一个稳定的规则税权划分不规范,分权无规则可循,权威性差。2.地方税收立法权配置不当有违依法治国方略税收立法层次低地方税收立法权的缺位3.税收执法权过分集中，配置失衡4.地方税收司法保障体系不健全削弱税法的严肃性地方税收入及分配问题：1.地方政府事权、财权匹配不合理，难以规范政府间责权关系2.地方税主体税种缺失，制约地方政府财政汲取能力3.地方税收入规模偏小，影响地方政府的治理能力与行为规范4.转移支付制度不完善，加剧区域间发展失衡地方财政税收收入与地方财政支出对比地方税税收收入占地方财政收入比重地方税征管配置及运行问题1.国税、地税交叉管理有碍政府行为的规范一是从税款征收权来看，国税局与地税局的征管权限交叉二是征税权与管理权、检查权、复议权脱节2.各自为政征管系统阻碍了涉税信息共享机制，降低了行政能力3.“营改增”增加了地税部门征管难度，导致税收流失各国事权划分基本格局：中央(联邦)政府：涉及国家主权、安全、市场统一和全国经济稳定的在全国范围内受益的重大事权划归。地方政府：大量的、具体的、属于地区性受益的公共服务则由承担，其中，上级地方政府(如州或省)主要负责本级行政事务及下级地方政府无力承担或需在下级地方政府之间进行协调的事务，而下级地方政府则负责除以上事权以外的所有其他事务。在界定各级地方政府事权的基础上，划分税种，明确财权，为地方政府实现其社会责任提供财力支持。各级地方政府财力构成呈现出多元化特征，除了税收收入外，还包括各项规费收入，中央政府的转移支付等。三、国外地方税建设经验分析与借鉴各级政府的事权、责任的界定与划分的做法原则：受益范围原则、提高效率原则、事权与财权相统一的原则特点：（1）美国联邦政府享有专有权、禁止权和共有权这三项事权；（2）联邦、州、地方三级政府都有为公共事务、公民教育、社会管理和福利尽职尽责的权力。做法：联邦、州和地方政府都有自己相对独立的立法、执法和司法部门。在联邦宪法规定的范围内，联邦、州和地方三级会议都有权确定自己的税收制度。美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制度并存的格局。美国地方税建设及税权划分美国政府间的转移支付或者拨款按照使用条件不同而分类不同，分为有条件拨款和无条件拨款，在美国，绝大部分转移支付为有条件拨款。20世纪90年代,有条件的拨款占美国联邦政府间转移支付的90%以上,其中约2/3拨给州政府,其余部分拨给地方政府。联邦政府的拨款主要用于四个方面:卫生、社会保障、教育和住宅。美国各级地方政府的转移支付的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法划分原则：优化市町村原则，明确行政职责原则特点：（1）各级政府间支出责任有严格规定。（2）各级政府间关系的法制化和规范化。做法：日本现行财政体制存在三级财政：中央政府为第一级，47个都道府县为第二级，3253个市町村为第三级，各级政府都有独立的财政预算。近年来，日本实行了财政立法权集中、执法权分散；财政收入集中、支出使用分散的模式，形成了独具特色的中央和地方政府间的财政关系结构。日本地方税建设及税权划分日本的财政转移支付体系主要是不指定用途、不附加条件的中央政府对地方的转移支付（日本称作地方缴付税），其主要目的是力求财力平衡，即平衡各地财力，保证地方各级政府履行职能、提供行政服务。日本中央政府向地方政府进行转移支付主要是为了解决日本的纵向财政失衡，其在日本财政运行体系及日本社会经济生活中有着非常重要的作用。主要有三种类型：地方交付税（是一种拨款而不是一种税收）、地方让与税和国库支出金。地方交付税和国库支出金在所有的转移支付中是最重要的，从中央向地方的转移支付中所占的比例达到了90%左右。日本各级地方政府的转移支付的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法现状：俄罗斯尚在经济改革和经济关系调整中,在中央与地方政府间的关系方面还存在诸多问题和矛盾。俄现行财政体制存在两个方面的不利影响：一是不能促使地方政府负责任地管理本级财政和事务,二是不利于处理中央财政与地方财政以及各级政府之间的权利划分。预算法典只对联邦主体和地方政府增加财政支出做了限制的规定。特别强调各联邦主体和地方政府无权在一个财政年度内做出增加财政支出或减少其他财政级次财政收入的决定。俄联邦规定地区财政和地方财政要承担大部分没有拨款来源作保证的各种义务,这成为造成各级地方财政收支长期不平衡的根本原因,也是政府间财政关系改革的最大障碍。俄罗斯地方税建设及税权划分俄罗斯各级政府的主要收益由税收、非税收入和政府间转移支付三部分组成。其中，最主要的收入来源就是税收。该体系有两个鲜明的特色：一是税收收入的分享是自下而上逐级进行的。二是政府间财政关系并不是一个真正的体系，而是一个不透明的、通过谈判进行讨价还价而达成的一种相互妥协的方案。由于各级政府，尤其是中央政府与地方政府之间的财政职能和财政支出界定不清或不具体，造成中央政府可能将其支出突然进行重新分配，形成对地方政府的“摊派”现象，这也混淆了中央与地方各级政府的支出责任。1.均等化转移支付主要是为了消除地区间由于财政能力和需求不同所造成的差异。特征（1）由于政治上讨价还价对公式结果的影响，联邦中央在对待各级预算之间税收收入分配时并不能做到完全一致，使该方法的透明度和客观性受到了削弱；（2）转移支付拨款不足；（3）俄罗斯继承了前苏联的补助体系的弥补缺口法，但是征收收入的积极性受到了这种方法和每年的调整的影响。（4）地区财政基金的分配方法和确定拨给各地区在一个财政年度的总额、地区财政援助基金中地区总额的确定与财政部相应的计算没联系。2.其他转移支付主要包括补助和互助结算转移支付，这类转移支付主要是指在预算实施的过程中制定大但是没有编入预算和不透明的拨款。俄政府对互助结算转移支付和其他特别的转移支付方式的依赖程度仍然很高。互助结算转移支付是非均等化转移支付的主要方式，在全部转移支付额中的占比达到了的四分之一，俄罗斯各级地方政府的转移支付的做法各级政府的事权、责任的界定与划分的做法根据宪法，印度联邦政府、邦政府及地方三级政府间的财政关系，在“多民族、多宗教、多政党、地方独立倾向明显”的国家状态下，联邦政府承担绝大多数的职责，包括国防、原子能、货币、外汇等方面;邦政府主要负责法律与秩序、地方行政管理、公共卫生等项目；而森林、经济计划、教育、社会立法等领域的事物则是联邦与各邦共同负责。印度财政收入分为三部分，即中央政府收入、地方财政收入和共同分享的财政收入。中央政府收入包括税收收入、非税收入、资本收入和补贴等。邦政府收入包括收收入、非税收入、资本收入、上级政府的补贴等，其中税收和补贴为主要来源，二者约占总收入的80%~90%。联邦政府收入由97项组成，包括以下中央政府的税收收入来源。印度地方税建设及税权划分印度转移支付的渠道主要有三条：财政委员会安排的税收返还和补助；计划委员会安排的补助和贷款；中央各部部门的转移支付和中央各部对某些项目的资助。由于印度还属于发展中国家，无论是中央还是各邦可掌握的财力都还是比较有限，所以财政转移支付的力度也受到了相应的影响。总体来讲，印度的财政转移支付有这么三个特点：(1)总额逐年增加，力度越来越大，转移支付在国家财政生活中的作用越来越明显。(2)联邦政府对邦政府的转移支付，占中央财政收入总额比重稳定在40%左右，对邦税收返还占中央税收总额的比重在25%左右。(3)邦政府对中央政府的依赖性由于转移支付的实施而逐步增强。印度各级地方政府的转移支付的做法各国在界定各级政府事权中均以法律为依据各国各级政府均有相对稳定的本级财力，保障其政府职能的实现各国各级政府间的财力结构呈现出不同的特征各国转移支付的方式各不相同，发达国家相对稳定，金砖国家仍处于变动之中，但动态及调整成为常态各国地方税制度对我国的借鉴意义四、构建科学的地方税体系建议原则1.加快转变政府职能、促进现代国家治理体系构建原则2.财权与事权相匹配、支出与责任相适应原则3.宏观税负