基层税务机关管理模式初探

1基层税务机关管理模式初探[内容摘要]：本文主要探讨有限的税务干部如何管理数量庞大且不断增长的纳税人群，并试图给出一个通用的管理模式答案。我们的基本设想是：对纳税人进行分类；对税收管理员进行分级；通过大组管理实现人与事的匹配，最大限度地提高工作效率。一、税务管理模式所谓管理模式，是指从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统。管理模式由管理理念、系统架构和操作方法三个方面组成。管理模式多种多样，从不同的管理理念出发，考虑不同管理对象的实际情况，会形成不同的管理模式。税务部门也是如此，基层税务机关在长期的税务工作实践中，形成了适应不同地区特点的形形色色的税务管理模式。本文拟从北京市国税局实际情况出发，探讨3000名管理系列税务干部如何有效管理69万户并每月净增长2000户的纳税人。考虑管理模式必须正视两个客观现实：一是作为被管理者的纳税人多种多样；二是作为管理者的税收管理员素质不一。在充分认识这两点的基础上，北京市国税局逐渐形成了对纳税人进行分类和对税收管理员进行分级的管理理念，并通过大组管理的架构将二者有机结合起来，再与固有的税务管理程序如税务登记、纳税申报等相结合，形成了有一定特色的税务管理模式。下面分别予以阐述：二、对纳税人进行分类（一）分类管理的概念2所谓分类管理，就是根据管理对象的不同特征将管理对象分为若干类别，再对不同类别管理对象制定不同管理措施的管理方式。将这一概念应用到税收领域，即税收分类管理，根据纳税人税收特性的不同将纳税人分为不同的类别，再对不同类别纳税人分别制定不同管理和服务措施。纳税人的税收特性多种多样，既可以从纳税意识、纳税能力上进行划分，也可以从企业规模、行业、经济性质、公司组织形式等方面进行区别。在分类管理中，分类的标准取决于管理的目标。从组织税收收入的角度出发，我们可以将纳税人分为重点户和非重点户；从防范风险的角度出发，我们可以将纳税人分为高风险户、中风险户、低风险户等等。分类可以是多层级的，可以根据管理需要做树形展开。例如，第一层级将纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，第二层级是不同纳税环节等等。（二）为什么要进行分类尽管分类管理在实际工作中广泛应用，但是关于为何要进行分类管理的探讨却并不多见，我们在此做一个简单的尝试。众所周知，公平和效率是衡量模式好坏的两大标准，在管理领域，公平的问题是理念层面的问题，是制定宏观政策时的考量，在具体到基层税务机关管理模式的问题上时，效率的衡量应该是第一位的。效率的概念是投入与产出的比例。在相同的投入下，产出高的模式有效率，在相同的产出下，投入少的模式有效率。在行政领域，效率的衡量更倾向于采取后一种方式，因为产出往往是通过是否完成任务等硬性指标来衡量的，是固定的，而投入（成本）却各不相同。假设有100个纳税人，我们要检查这些纳税人有没有违法违规现象。在非分类管理的模式下，我们需要到每个纳税人那里去检查，检查的力度（用“F”表示）都相同，都是每户的检查成本是m1，那么，3不分类管理的总成本是：C1=∑Fn1≤n≤100=m1×100在分类管理的模式下，假设我们将纳税人分为三类，一类是高风险的，每户的检查成本是m2，有n1户；一类是低风险的，每户的检查成本是m2的一半，有n2户；一类是没有风险的，不用检查，有n3户。那么，税务检查的总成本是：C2=∑Fn1≤n≤100=m2×n1+m2×1/2×n2+m2×0×n3n1+n2+n3=100=m2×(n1+n2/2)需要指出的是，非分类管理模式下，对纳税人的风险没有判断，这种情况下的检查力度应该等同于分类管理模式下对高风险纳税人的检查力度，也就是说，为达到管理的目标，对某件事的风险完全不了解应按照最高风险级别来对待，这样可有效防范工作中可能出现的意外。具体到以上的成本比较，m1与m2应该是一样的。由于n1+n2+n3=100，因此n1+n2/2总是小于或等于100的，从这个意义上说，分类管理的综合成本低于非分类管理的成本。等于的情况出现在n2和n3等于0的情况，这在管户很少的情况下可能实现，如果每个管理员只管几户或几十户，能实现“人盯人”的管理，那么分类管理和非分类管理的曲线将是重合的，见下图的AB段：管理成本AB所管户数非分类管理成本曲线分类管理成本曲线4（三）如何分类1、传统意义上的分类管理基本上是按照不同纳税人税收收入的大小进行的，即将纳税人划分为“大、中、小”三类，并针对不同类型的企业采取了不同的管理措施和侧重点，例如“抓大、控中、定小”等管理策略的提出，意指把握住重点税源、防止一般企业出问题和对符合条件的小型企业进行核定征收。这一分类，基本上是基层税务机关为完成税收任务进行的，对组织收入有一定的积极意义。但是仔细推敲，就会发现很多难以落实之处。首先，大中小的分类基本上是以上年税收收入为主要依据划分的，而纳税人的经营状况是不断变化的，这一点，在大型企业中不明显，但是在中、小型企业的划分上非常明显，很难真正的区分什么是中型企业、什么是小型企业。其次，在“控中”方面，很难说中型企业出问题的环节与大型企业、小型企业会有不同。企业容易出问题的环节是税务机关的管理薄弱点，是所有企业都会遇到的，而不是单单中型企业会发生。最后，“定小”的提法也容易被理解为对小企业进行核定征收是管理的方向，其暗含的意思是小企业财务核算不健全或者没有准确核算的能力，基层税务机关甚至出现了对年销售收入处在某一额度下的企业考核“核定率”的做法，这是不应该的。2、第二种分类就是信用等级评定，根据税务登记指标、纳税申报指标、帐簿凭证管理指标、税款缴纳情况、是否有违法违规行为等五个方面对所有企业进行评分，根据分值的不同确定企业的等级，企业分为A、B、C、D四类，再根据等级评定结果制定不同的管理措施。根据信用等级进行划分是一个相对比较科学的管理方式，它根据企业对税法的遵从情况对企业进行分类，并给出了必要的激励和监控手段，较深入的突出了管理中的薄弱环节，体现了税收管理的目标。但是在实际工作中这一做法也产生了一定的问题。首先，在组织5收入是基层税务机关核心工作内容的前提下，信用等级评定被异化成了对收入大户进行奖励的工具。代表最高等级的A级纳税人成了各地区税收收入大户的天下。事实上按照总局《纳税信用等级评定管理试行方法》的规定，会有众多的企业成为A级纳税人。其次，对B、C、D级纳税人的管理被边缘化。信用等级无法融入征管、流转税、所得税等各系列管理行为，这一方面是因为等级划分标准有待进一步完善，另一方面是这种分类是对纳税人的综合分类，而不是对纳税人具体行为的评价。也就是说，信用等级评定确定一个企业是比较好的企业，但是不代表这个企业在某一纳税环节或者某一纳税行为符合各系列的管理规定，信用等级评定是粗线条的，这一点可以类比于说一个人是好人，但是也偶尔会犯错。从这个意义上说，要对纳税人做行之有效的管理，还需要对纳税信用等级评定进行深化，还需要对不同纳税人的不同纳税行为进行进一步的划分。3、第三种分类是按照纳税人纳税行为的风险大小而进行的。这涉及风险管理的相关内容，一般认为，风险管理包括风险的识别、分析、风险的确定、风险的处理和风险的总结等几个方面。税务部门的风险管理即通过确定纳税人办理涉税事宜时对税法的遵从程度确定管理风险的存在和程度大小，并采取适当的管理措施对风险进行控制和防范的管理行为。风险的识别和分析与对纳税人进行分类密切相关，风险管理要细化到对不同纳税人的每项纳税行为确定风险大小，必然涉及区分不同种类纳税人群的纳税特征，即不同纳税人群的纳税意识、纳税能力、纳税方式等。例如：将纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人两大类，或者将纳税人按照行业划分等等。不同种类纳税人的风险结果是不同的，产生的原因也各不相同。例如，一般纳税人丢失发票和小规模纳税人丢失发票造成的损失差别会很大，上市企业和非上市企业的少纳税动机就会有很大差别等等。6风险的确认与风险的识别不同，风险识别是确定“有没有”，风险确认是确定“有多大”。风险确认的核心工作方式是涉税评估，这里我们之所以说是涉税评估而不是纳税评估是因为税收管理应该不仅仅限于少交税的管理，而更应该包括纳税人没有遵循程序性规定的行为。举例来说，一个纳税人没有少交税，但是从来没有进行过纳税申报，那么这个纳税人也应该被确定为有一定风险的纳税人。涉税评估是确定风险大小的重要手段，通过评估确定不同类别纳税人群的风险大小，是进行下一步管理的必要基础。风险的处理和总结是处理不同种类纳税人的风险并进行总结。风险识别并确定风险程度后，通过采取合适的管理措施可以规避风险、降低风险的程度、减少风险带来的损失，风险的总结有利于防范以后风险的存在和发生。三、对税收管理员进行分级正如因纳税人遵从能力不同而存在分类进行管理的必要，作为管理实施方的税收管理员也存在着管理能力不尽相同的现象。实际工作中，存在部分管理员没有能力管理，面对企业的实际问题束手无策，不知从何处下手的现象。（一）分级的设想所谓对税收管理员进行分级，是在确定税收管理员必须掌握的知识的基础上，综合税收管理员的实际操作能力，通过适当的程序，对税收管理员划分若干等级的管理思路。管理员的分级可以有显性和隐性两种方式。显性的分级是通过制度化的考试机制来进行升、降级，明确不同级别管理员的职责，同时给高级别的管理员更好的待遇和低级别的管理员一定的激励；而隐性的分级是不公开明确管理员的级别，而是在实际工作中将不同类型的事务交由不同能力印象的管理员来做，在涉及福利等问题时由负责人适当倾斜。7（二）分级的好处对管理员的分级相对于现在的对管理员的一视同仁至少存在以下三个方面的好处：首先，管理员的分级有助于更好的对纳税人进行管理。通过分级，由高级别的管理员从事复杂些的、对专业知识要求比较高的工作，由低级别的管理员从事日常性的、程序性的工作相对于现在的管理员一人统管更能做到“人尽其材”，有利于管理效率的提高。举例来说，现在的管理员队伍中有很多基本上没有接触过企业帐簿的人，虽然我们不排除通过个人的后天努力能达到一定的能力和素养，但是很难想象他们能区别不同企业状况开展有效的纳税评估。反过来的例子，如果一个管理员有很强的专业能力，那么每天安排他进行简单的核对或者进行诸如非正常户解除处罚等程序性工作将是一种很大的人才浪费。其次，管理员的分级有助于管理员素质的提高。应该说，现在的管理员管理状况容易形成“滥竽充数”的状况。每个管理员分管某一地域，个人管理水平差异无法具体化，管理员素质无法衡量，鱼龙混杂，个别水平相对较低的管理员容易产生不思进取的想法。管理员的分级有助于具体化这种管理员水平差异，相对客观的对管理员进行分类，有助于对低级别管理员的鞭策。再次，管理员的分级有助于培训工作的完善。目前很多对税收管理员的培训基本上是采取轮训的模式，所有人分批次进行培训，培训的内容基本相同。这一模式存在的突出问题是高水平的管理员可能不需培训就已掌握了培训的内容，而低水平的管理员却需另外的努力才能跟上培训的进程。分级管理有助于“因材施教”，最后，管理员的分级有助于相关工作的制度化。管理员的分级可以让领导和管理员自身做到心中有数，众多的管理员孰优孰劣，晋升时何人优先何人应后等等，会有个相对客观的概念。分级也有助于在8高级别管理员享受一些政策性优待时减少其他人的不满。（三）可行性在管理员分级的问题上，有两个关键性的问题需要解决：一是怎么划分？即考试的公正性问题；二是划分后会怎样？即高级别管理员相对于低级别管理员有哪些好处。这两个问题解决了，其他问题可迎刃而解。1、如何避免使管理员的分级流于形式避免管理员分级流于形式的关键在于领导的高度重视和考试的客观公正。领导的高度重视从来不是一句空话套话，领导的重视程度决定着事情的成败。更确切地说，领导对管理员分级制度的充分认识对于分级结果的公正、分级制度的顺利实施有着至关重要的作用。考试形式的选择也是决定管理员分级制度是否成功的重要方面，众所周知，考前漏题和考后结果的人为改变分数是考试流于形式的重要因素。因此，在考试的问题上，建议积极探索考试新形式，通过开卷、题库随机出题、加入适当的实务