政府公共投资与经济增长1

1政府公共投资与经济增长刘国亮山东大学经济学院（山东济南250100）内容提要：本文估计了公共投资及其细分项目的增长对人均GDP增长的意义。本文的研究结果表明，在整体上，公共投资比非公共投资的产出弹性更大，公共投资中的公共基础设施投资和科学研究及技术服务项目的作用最大，社会服务项目的作用不明显，政府机构及社会团体项目的作用为负。在总供给大于总需求的背景下，强调通过公共投资扩张实现经济持续稳定增长的目标是合理的。关键词：公共投资经济增长作者简介:刘国亮，男，1965年生，山东大学经济学院副教授，管理学博士。作者通讯地址:山东济南山东大学经济学院，邮政编码:250100联系电话:[phone]（O），8568022(H)电子信箱:[e-mail]一、引言在有关经济增长的文献中，公共投资（PublicInvestment,PublicCapital）一般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资本，由于有政府不能在微观层次上直接介入企业活动领域的特定认识，这些政府投资往往被限定在特定的公共服务领域中，因此这些资本被称为公共投资，也有时被称为政府投资。Holtz-Eakin（1993）在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；最后是公用事业投资。在EtsuroShioji(2001)的研究中，将上面列举的后三类合并称为基础设施类公共投资，从而与教育类公共投资组成为两个类别。按照Holtz-Eakin（1993）的估计，在1988年，在美国，上述四项公共投资在公共投资总额中的比重分别是：教育类占20.2%，道路及高速公路类占34.5%，污水处理占7.5%，公用事业类占13.2%1。日本对公共投资的定义相对广泛一些，总计包括14个项目2，EtsuroShioji(2001)将其合并为四个项目，一是教育类；二是基础设施，包括公共房屋，污水处理，垃圾处理，水的供给，城市公园，道路，港口，机场，工业用水；三是国有保护土地，包括山脉，河流和海岸；四是农业和渔业。1990年，在日本，上述四项在公共投资中的比重分别为12.1%、60.6%、13.5%和13.7%3。1按照Holtz-Eakin（1993）的估计方法，四项总计不到100。2参见EconomicPlanningAgency,1998,AnnualReportsonPrefectureAccounts.3EtsuroShioji,2001,PublicCapitalandEconomicGrowth:AConvergenceApproach,JournalofEconomicGrowth,6,205-227.2在研究经济增长的过程中，大多数文献是将公共投资和私人投资和并在一起从而作为总投资看待的，它与劳动力增长和技术进步被看作是生产函数中决定产出增长的三大要素之一。然而有许多学者认识到区分公共投资与私人投资的重要意义，从而把公共投资从总投资中分离出来，单独估计公共投资增长对经济增长的影响（Aschauer,1989a,1989b;Barro,1990;Fisheretal,1998;TeresaGarcia-Milaetal,1996;PaulEvansetal,1994;M.IshaqNadirietal,1994;DouglasHoltz-Eakin,1994;EtsuroShioji,2001）。公共投资在经济增长中的意义，至少可以体现在三个方面：第一，作为总需求的一个重要组成部分，其扩张本身就意味着总需求的扩张，在总供给大于总需求的宏观经济态势下，按照凯恩斯的理论，其对经济增长具有积极的意义；第二，公共投资的主要领域往往具有典型的外部正效应，比如公共基础设施投资，它的发展直接为以此为发展基础的相关产业部门的扩张提供了支持，因此许多研究文献强调公共投资扩张对私人投资效率提高产生的积极意义（Vijverbergetal,1997;Fisheretal,1998），公共投资的先期扩张，往往带来私人投资的繁荣，从而为经济增长带来累积效应4。第三，公共投资的一些特殊领域，比如教育与科技投资，本身就是技术进步的源泉，因此公共投资的意义可以有一部分通过技术进步的作用体现出来。很多人关注公共投资增长对私人投资的挤出效应。挤出效应的存在使公共投资增长作为一种政策在实施的效果上受到怀疑，然而挤出效应的存在至少要满足三个条件：一是因为公共投资扩张产生的在资本市场上的需求扩张导致利率提高；二是在第一个条件满足的前提下，私人部门投资扩张对利率变动非常敏感，从而因利率提高导致私人投资下降；三是公共投资扩张所采用的融资手段直接使私人部门投资在来源上面临缩减趋势。然而上述三个条件在目前中国的宏观经济背景中似乎都不满足，首先是中国资本市场上的利率决定具有相对的非市场化特征，中央银行强大的行政干预力量在起决定作用，并且在公共投资扩张的同时，往往伴随有相对宽松的货币政策，公共投资扩张与利率下调并行。其次如果私人部门投资主体对利率的反映敏感，正常的趋势应该是私人部门投资总量的扩张。实际上私人部门投资主体对利率反映不敏感，从政策有效性的角度考虑，我们倒是期望这种状态能从根本上改变。最后，公共投资的扩张并没有伴随有增税政策的并行，无论是普通居民还是企业并没有因为政策改变而导致可支配收入的下降，居民储蓄存款余额在不断增长，其他形式的资产规模也在增加。经济秩序重建过程中产生的影响不能记在公共投资的名下，比如税收监管的加强使企业感受到可支配收入减少的压力。因此我们的观点是公共投资的挤出效应如果有的话，也是微不足道的。然而公共投资对经济增长的积极意义，虽然从理论上得到了论证，但是在实证的意义上，相关研究所得到的结论并不一致。最初的研究倾向于认同公共投资，特别是其中的基础设施投资对推动宏观经济增长以及私人部门增长的积极意义（Aschauer,1989a,1989b）。后来的文献则对此结论提出了质疑，其中既包括从模型及数据使用方面提出的不同看法（Vijverbergetal,1997），也包括实证结果本身的差异。Evanetal(1994)利用美国48个州1970-1986年间的数据，评价公共投资对私人部门经济增长的影响，他们发现公共投资中的教育投资对效率提高有显著的积极意义，但是其他项目的公共投资并没有明显的效果，甚至体现出负面的影响。TeresaGarcia-Milaetal(1996)研究了美国1970-1983年48个州的混合数据，把公共投资分为三类，分别是高速公路、水的供给和污水处理、其他公共投资，在分别考虑和不考虑区域状态差异的三类模型中，三项公共投资没有体现出任何显著的正效应。最近的研究结论似乎又重新强调了公共投资的积极意义，EtsuroShioji(2001)的研究表明，无论在美4Fisheretal(1998)从理论上描述了私人部门的投资扩张对公共投资扩张的依赖路径。3国还是日本，公共投资中基础设施投资对不同地区人均产出的增长均有积极意义。公共投资与经济增长在理论和实证层次上所表现出来的特殊关联，蕴含着非常重要的政策含义。政府从宏观层面上对经济运行过程的干预是必然的，然而采用怎样的政策工具才能取得积极的政策效果，必须有相应理论的指导。同时相应政策工具的最终效果也必须通过实证研究给予验证。表1各行业基本建设投资在总投资中的比重变化1990-2000（%）农林牧渔业采掘业制造业建筑业批发零售和餐饮业金融保险业房地产业其它公共投资a总计19901.512.022.40.62.30.90.95.953.510019911.611.522.60.63.00.91.32.655.910019921.410.119.90.84.51.01.96.753.710019931.07.619.22.54.41.43.12.558.310019940.96.118.92.14.01.54.91.859.810019951.05.920.82.03.41.72.51.960.810019961.35.819.62.12.91.61.61.963.210019971.66.515.41.52.71.41.51.867.510019981.94.512.51.32.51.21.61.373.210019992.43.89.51.82.21.01.51.276.610020002.74.48.81.52.20.71.11.677.1100资料来源：《中国统计年鉴》，2001年卷，中国统计出版社，2001年版。a：公共投资包括以下方面的投资：电力、煤气及水的生产及供应业；地质勘查业、水利管理业；交通运输仓储和邮电通信业；社会服务业；卫生体育和社会福利业；教育文化艺术和广播电影电视业；科学研究和综合技术服务业；国家机关、政党机关和社会团体。在政策层面上，中国已经开始注重利用公共投资扩张手段以实现经济持续稳定增长的目标。从1998年开始，中国宏观经济出现了以总供给过剩为特征的新型增长态势，持续的物价总水平下降与相对缓慢的经济增长速度，预示着宏观经济有进入衰退状态的危险，到2001年中期为止，这种状态没有从根本上改变，经济增长率难以达到90年代中期以前的平均水平，一直徘徊在7.5%左右。在此期间，政府采取了一系列刺激总需求扩张的宏观政策，包括相对宽松的货币政策，政府公务人员的收入增长措施，持续扩大政府公债规模，扩大基本建设投资支出，特别是扩大基础设施建设方面的投资支出，启动西部地区大开发战略等等。从总供给的角度，政府努力推动传统产业的升级改造，实现产业结构的调整与转变。然而在所有这些政策措施中，通过固定资产投资扩张以实现经济持续增长，具有特别重要的地位，1998年，全社会固定资产投资总额比上年增长13.9%，1999年增长5.1%，2000年比1999年增长10.3%，2001年1-9月份，全社会固定资产投资比去年同期增长了18.2%，其中西部地区增长24.5%5。从固定资产投资的资金来源看，国家预算资金1998年比1997年增长了71.9%，其所占的比重一改持续下降的趋势，重新又回升了1.4个百分点6，1999年比1998年又提高了54.68%，所占比重又回升了2个百分点7。2000年比1999年增长了近14%，所占比重从6.2%增加到6.4%。从固定资产投资的投向看，通过持续扩大公共投资以实现经济的持续稳定增长被赋予特别重要的位置，表１显示了90年代以来，各个行业的固定资产投资在总投资中的比重变化。1995年以后，公共投资（下文中介定其范围）在总投资中的比重持续增长，1998年和1999年所占比重超过了70％。相应的制造业中的投资所占比重则出现持续的下降。包括在此期间发行的政府公债，其投向主要是基础设施建设。因此估计和评价中国公共投资增51998、1999和2000年数据参见《中国统计年鉴》相应各卷，2001年数据见国家统计局月度统计公报。6参见《中国统计年鉴》，1999年卷，中国统计出版社，1999年版。7参见《中国统计年鉴》，2000年卷，中国统计出版社，2000年版。4长对经济增长的意义是有价值的。本文下面的部分中，将利用1996—2000年期间，中国29个省份（西藏台湾没有包括在内，重庆被包含在四川省内）的混合数据估计公共投资及其各个部分对各地区人均产出水平增长所产生的影响。二、理论模型1、模型如果一地区人均产出的增长可以被看作是劳动力投入增长、固定资本投入增长和技术进步共同作用的结果，技术进步是广义的，则相应的C-D生产函数可以有下面形式：Yt、A、Kt、Lt分别是一地区产出水平、广义技术进步状态、固定资本投入和劳动力投入。α、β分别为固定资本和劳动力投入的产出弹性。在不存在规模经济的前提下，α+β=1。如果将固定资本分为公共投资和私人部门投资两部分，则相应的生产函数可以有下面的形式：其中，Kst为私人部门投资，或者非公共投资，Gt为公共投资，γ为公共投资的产出弹性。在不存在规模经济的前提下，α+β+γ