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1政府投资监管问题研究韩旺红*摘要:政府投资的固有特征要求对其必须加强监管。目前我国政府投资运行中实行的“四线四点”监管模式存在着多方面的缺陷。强化对政府投资的监管是新一轮政府投资体制改革成功的关键。建立和完善政府投资监管体系,才能提高政府投资的效益和效率。关键词:投资;政府投资;投资监管;监管模式一、政府投资的特征及其监管要求政府投资有多种定义①。本文的政府投资是指政府作为投资主体,使用财政性资金进行的建设项目投资。政府投资的成果是形成国有资产、国有单位或企业。按照经济学理论,“市场失灵”及其主张的政府干预经济的政策是政府从事投资的重要理论依据。市场失灵指的是由于信息不完全、市场不完善、外部性、社会成本与私人成本的歧异、公共商品等原因而无法由市场机制来实现资源优化配置的情况,也指在宏观经济中市场机制不能自动保证总需求与总供给的均衡的情况。“市场失灵”隐含着“政府有效”,即应由政府去弥补失灵的市场,其中除了运用立法、税收和金融政策等手段刺激消费和投资需求以外,昀重要的一种手段就是利用政府投资向市场不起或很少起作用的领域、市场调节可能导致资源配置失误的领域进行直接投资。从西方国家的历史来看,政府投资在自由竞争时期较少,当资本主义进入垄断竞争时期,特别是1930年代世界经济危机爆发后逐步发展起来。另外,战争及重建的需要,国家之间科技竞争的需要,也是西方政府参与投资的重要因素。“市场失灵”理论不仅为政府干预经济提供了理论依据,同时也界定了政府投资的职能和投入领域。政府投资的作用是弥补市场缺陷,促进经济持续、稳定与协调发展,将资源在公共部门、产业间合理分配,形成公共资本与社会资本的协同效应,促进劳动者素质提高,促进欠发达地区的经济社会发展,推进技术进步和高新技术产业化,为整个社会再生产过程提供共同生产条件。与此相一致,政府投资方向主要包括:(1)江河治理、城市基础设施等公共工程。(2)通讯邮电、供电供水、铁路等自然垄断行业。(3)教育设施、环境保护、科技、卫生等公益事业和公共基础设施等具有明显外部效益的项目。(4)航天工业等投资期长、资金需要多、风险大而私人无力或不愿进入的产业。(5)特定时期内某些特殊的投资项目(如收买亏损企业等)。社会主义条件下的政府是社会和经济的管理者,要行使社会公共管理的职能,又要承担一定的经济职能,直接投资建设那些经济和社会发展需要而市场配置资源难以奏效的项目。计划经济时期,政府是主要的甚至惟一的投资主体,是固定资产和生产能力形成的主导力量。经济转轨时期,市场的力量在成长,但各级政府仍大量地介入投资活动,政府投资的领域和规模仍然很大。为克服亚洲金融危机的影响,扩大国内需求,我国政府自1997年开始实施积极的财政政策,扩大建设国债的发行规模,增加财政预算赤字,1998~2002年共发行长期建设国债6600亿元,加上银行贷款和社会投资,共带动、安排项目投资3.3万亿元。2003年和2004年又分别发行长期建设国债1400亿元和900亿元。即使在经济增长势头较好,社会投资活跃,实行稳*韩旺红,中南财经政法大学新华金融保险学院教授。①《审计机关国家建设项目审计准则》规定:政府投资是指国家建设项目投资或政府直接投资,包括以国有资产投资或者融资为主(即占控股或者主导地位)的基本建设项目和技术改造项目。《中华人民共和国政府采购法》规定:政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织,采购货物、工程和服务的行为。财政部门规定,财政性基本建设项目是指经政府职能部门批准立项,由各类财政性资金安排或部分安排的项目。2健的货币政策和加强宏观经济调控的2005年,长期建设国债的发行规模仍达到800亿元。各级地方政府通常将投资增长和大上快上更多的建设项目作为关注的焦点和工作重心,如建设各类开发区、市政基础设施、鼓励和参与城市房地产投资等。目前我国的政府投资约占全社会固定资产投资的百分之十左右。政府投资是中国特色社会主义市场经济中的一种历史现象。国际经验表明,随着国有经济的发展和政府对经济干预的增强,政府投资存在的缺陷也日益显露。20世纪70年代以后,西方国家的财政赤字与日俱增,通货膨胀、普遍失业与经济停滞相伴而生,经济陷入“滞胀”的两难困境;在微观上,大量政府投资支出落入少数利益集团的私囊,国有企业的效率低下而成为政府的沉重负担。经济“滞胀”动摇了凯恩斯主义的主导地位,自由主义的经济学说重新复活,相继出现了货币学派、供给学派、公共选择学派、产权学派、新制度学派和理性预期学派等。他们从各自的角度对政府干预经济的缺陷及局限性进行了论述,其中,公共选择学派以经济人的假定为基础,对“政府失灵”作了深刻的分析。公共选择理论认为,组成政府的政治个体的自利动机决定了政府部门有一种超编、超支的倾向,导致了政府部门的自我扩张和财政赤字问题。政府特许证的颁发、进出口配额、国家订货等为寻租活动提供了场所,其结果是社会资源的浪费,引起社会分配不公。同时,国有企业的低效率不仅使经济受到拖累,还使就业和居民生活水平受到影响,由此引起一系列的社会问题。原本主张发展国有经济和增加政府投资的政党和政府也开始转变态度,并采取了私有化国有企业和强化政府投资监管的措施。我国的政府投资在运行中存在三方面的缺陷:第一是政府投资决策缺陷。主要表现为,投资决策信息不充分、不完全甚至扭曲,违反科学的长官意志、行政命令盛行,领导人的“形象工程”和“政绩工程”泛滥,项目决策缺乏公开透明和社会监督。固定资产投资要求决策主体掌握社会、经济、市场、技术等诸多投资建设信息,政府与市场相比在这方面并无优势。仅以机场建设为例,据国家审计署的调查,在全国新建的12个重点机场和38个支线机场中,9个重点机场和37个支线机场亏损,有的机场已资不抵债或已经停航。决策信息失误造成机场建设规划和布局不合理,盲目扩大投资规模,以致资产闲置。①类似问题不仅存在于机场,在其它政府投资建设领域也存在。一些地方的负责人好大喜功,贪大求全,或只想着自己的政绩,或利用工程徇私舞弊,中饱私囊。政府项目决策中盛行“跑项目”的怪圈和存在着所谓的“灰色地带”。据世界银行估计,中国在“七五”到“九五”期间,政府投资决策的失误率高达30%,资金浪费大约4000~5000亿元,远远高于发达国家5%左右的平均水平。②第二是政府投资实施缺陷。政府投资实施环节的委托代理关系复杂,参与项目的各方,包括勘察设计单位、建设单位、建筑承包企业、工程监理单位之间容易达成违背国家利益或委托人利益的串谋协议。这里有全体人民与各级政府之间、各级政府与建设单位之间、建设单位与监理单位、勘察设计单位、建筑安装施工企业之间的多层次的委托代理关系。表面上看,委托人和代理人的利益和目标有差异,利用契约安排,它们能够相互制约,分工合作,共同完成项目建设任务。但事实上,政府项目实施的有关各方是“一家人”,“投资——建设——管理——使用”四位一体,博弈的共同对象是“终极出资人”。代理人是否尽心、尽力、尽责工作,难以准确考核,委托人和国家的利益极易受损。第三,政府投资后评价缺陷。突出表现在,评价标准不明确,投资失误的责任归属不易判定,责任追究机制薄弱。政府投资项目完工以后,往往是重建设项目交付使用的财产数量和金额的会计核算,轻建设项目是否达到预期绩效指标的考核。只要不发生重大的明显的责任事故,如大堤决口、房屋倒塌、桥梁断裂或“豆腐渣”工程,对政府投资是否取得了预期的效果、发①王比学:《健全决策责任制》,载《人民日报》,2003年10月14日。②竹立家:《地方政府债务至少1万亿政策性浪费阻碍社会发展》,引自中共中央党校主办的《学习时报》,2006年3月17日,中国新闻网。3挥了应有的效益,缺乏有效的评价和问责制度。究其原因,既与政府投资项目的决策过程不透明、公共项目的评价标准不易量化有关,也与政府投资项目的监管制度不合理、不完善以及建设项目和国家关系中的“父爱主义”、预算软约束有关。政府投资的产权主体明晰与产权主体虚置并存,产权主体的人格化代表不明确,很难有人从终极产权主体权益的角度对政府投资的绩效真正关心和负责。①二、政府投资监管的现状(一)政府投资的运行在现行政府投资管理体制下,政府投资的决策主体一般是各级政府,政府控制着投资的总量、结构和建设项目的决策权。而当项目和投资数额确定以后,投资的实施与效果则由分配到资金的部门、地方和单位负责。经营性的政府投资项目一般采用业主法人和资本金制度,按法律规定成立项目公司,非经营性的政府投资项目大多成立临时性的项目建设单位。业主法人和项目建设单位作为政府投资实施的主体,负责项目的规划设计——组织建设——完工交用。政府投资的运行过程如图1所示。图1政府投资建设项目的运行程序(二)政府投资的监管对政府投资的监管可概括为:“四线四点”监管模式。一是各级财政部门的监管,监管重点是财政资金的使用和财务会计管理。对政府投资的建设项目进行财政财务监管是财政部门管理基本建设财务的一项重要职能,它是指对有财政性资金安排的建设项目,从可行性研究至竣工财务决算整个过程进行资金和财务等方面的监督管理。凡是有财政性资金的建设项目,都必须按财政部门规定的形式进行财务监督。我国政府投资建设项目的财政监督工作是按财政级别实行分级管理的。根据财政部规定,财政部门必须负责对财政性建设项目的资金使用与效益进行分析、检查及监督。二是建设单位(项目)的内部监管,监管重点是项目的建设过程。项目的建设过程包括项目设计、设备采购、工程施工、结算签证、完工验收等一系列工作,建设单位内部监管是指通过一定的组织形式和工作程序,对建设过程进行监控,以达到保证质量、缩短工期、节约开支、提高效率的目的。内部监管是项目管理中的一种约束机制,性质上属于“自律”的范畴,通常由项目的内部审计、纪检、监察和有关职能部门通过履行各自的工作职责加以实现。三是监理单位的工程监理,监管①重点是工程的质量、进度和成本。广义的监理是指有关执行者根据一定的行为准则,对某些行为进行监督管理,使这些行为符合准则要求,并协助行为①反映长期关系的分析与检验表明,政府消费与GDP是正相关的,增加政府消费可以促进经济增长;而公共投资与GDP是负相关的,适当减少公共投资,反而有利于GDP的提高。见孙群力:《公共投资、政府消费与经济增长的协整分析》,载《中南财经政法大学学报》2005年第3期,第78-79页。①监理与监管、建设工程监理与建设工程监管是有区别的两个概念,这里只取其共性的一面。项目施工建设(业主、承建企业实施)投入财政性资金(财政部门等介入)工程完工交用(建设、使用方参与)政府进行项目决策(由职能部门操作)形成国有资本资产(国有单位法人运作)4主体实现其行为目的。按照建设部制定的《建设工程监理规定》,建设工程监理是指针对工程项目建设,由社会化、专业化的建设工程监理单位接受业主的委托和授权,根据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和建设工程监理合同,以及其他工程建设合同所进行的旨在实现项目投资目的的微观监督管理活动。工程监理活动是由监理单位指派监理工程师来进行的。我国的建设工程监理工作起步较晚,发展较快,目前大多数政府投资的大中型工程项目都已实施了建设监理。四是国家审计机关的审计,监管重点是建设项目的财务收支和预算决算。建设项目国家审计是指独立的审计机构和审计人员依据党和国家一定时期的方针政策、法律法规和相关的技术经济指标,运用审计技术对建设项目的技术经济活动以及与之相联系的各项工作进行的审查、监督,它是国家对固定资产投资活动监督管理的重要手段。《中华人民共和国审计法》第23条规定,审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算进行审计监督。《审计机关国家建设项目审计准则》共23条,其规定应审计的主要内容是建设单位的资金运动,建设工程概算、预算和决算,资金管理和使用,建设成本开支和税费缴纳情况等。政府投资的监管模式如图2所示。图2政府投资项目的“四线四点”监管(三)政府投资监管的问题经过多年的实践和改进,
本文标题:政府投资监管问题研究
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