新一轮税制改革：方案、效应与时机

我国的税收环境和改革思路中国社会科学院财政与贸易经济研究所高培勇2009.03.10•北京内容提要•走近中国税情•税收与GDP分配•税收征管•税负轻重•税制改革•小结当前税情1：统计口径差异-10000-500005000100001500020000250003000035000-10000-500005000100001500020000250003000035000税收收入关税农业税收出口退税各项税收专项收入其他收入企业亏损补贴各项税收=税收收入+关税+农业税收-出口退税财政收入=各项税收+专项收入+其他收入-企业亏损补贴财政收入当前税情2：财政收入支柱2008年其他3.6%税收96.4%2006年其他4.3%税收95.7%当前税情3：现行税制现行税制体系流转税类所得税类资源税类行为税类财产税类特定目的税类农业税类当前税情4：税类结构（2008）所得税27.5%其他10.7%流转税61.8%当前税情5：税种分布（2008）企业所得税21.1%个人所得税6.4%其他10.8%进口环节税收12.4%国内增值税31.3%国内消费税4.4%营业税13.2%当前税情6：区域分布（2008）西部地区14.1%东部地区70.5%中部地区15.4%当前税情7：所有制分布（2008）股份公司40.5%私营企业10.1%涉外企业20.7%其他企业9.5%国有企业17.3%集体企业1.4%股份合作企业0.5%税收与GDP分配1：财政支出透视0100002000030000400005000060000700001994199519961997199819992000200120022003200420052006200720080%20%40%60%80%100%120%税收与GDP分配1：税收增长轨迹0100002000030000400005000060000700001994199519961997199819992000200120022003200420052006200720080%20%40%60%80%100%120%税收与GDP分配3：相关增速比较051015202530354019941995199619971998199920002001200220032004200520062007税收GDP农村居民收入城镇居民收入税收与GDP分配4：增量效应0%5%10%15%20%25%30%35%1978198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008税收与GDP分配5：占比的演变轨迹11.2%30.8%22.0%税收与GDP分配6：更复杂的情形•财政收支≠政府收支•政府收支＝一般预算收支＋基金预算收支＋债务预算收支＋纳入财政专户的预算外收支＋未纳入财政专户的预算外收支＋制度外收支•以2006年为例——41326.16亿元漏计项目＝24789∕210871.0→11.76％•政府支出∕GDP→19.71＋11.76＝31.47％0%5%10%15%20%25%30%35%1978198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008税收与GDP分配７：占比的演变轨迹全口径〉30%11.2%30.8%22.0%税收与GDP分配８：若干结论•说到底，税收是一个分配问题•税收并非天上掉下来的馅饼•基本平衡式：GDP＝消费＋投资＋政府支出＝消费＋储蓄＋税收•对类似税收增长这样的宏观变量的分析，一定要上升至宏观层面•我们已经到了重新审视社会资源配置格局并重新评估目标取向的时候税收征管魔力1：一般规律•一般规律税收收入以略高于GDP增长的速率增长•原因一：累进税制→收入或利润额度↑→税率级次↑→税收收入↑•原因二：税收征管→征管水平↑→跑冒滴漏↓→税收收入↑税收征管魔力2:两个增速之比0510152025303540199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008GDP增速(%)税收收入增速(%)税收征管魔力3：因素分解•曾经的“三因素”论：经济＋政策＋征管•目前的“多因素”论：三因素的细化经济增长＋物价上涨＋税源结构＋区域不平衡＋征管加强＋进出口平衡•聚焦税收与GDP增长率之差：“线上”与“线下”•基本判断：税收征管魔力税收征管魔力4：增值税的实征率0%20%40%60%80%100%征管空间42.5%47.9%54.2%51.3%48.2%43.4%40.2%36.4%24.4%24.1%14.3%增值税实征率57.5%52.1%45.8%48.7%51.8%56.6%59.8%63.6%75.6%75.9%85.7%19941995199619971998199920002001200220032004税收征管魔力5：实征率的效应•法定（名义）税负＝税基×税率•实征（实际）税负＝税基×税率×征收率•征管空间＝法定税负－实征税负•增值税征收率：57.45％（1994）→85.73％（2004）•综合征收率：50％（1994）→70％（2003）•特殊之处：征管空间巨大税收征管魔力6：增长的源泉•税制设计→实征税负＝税基×税率×征收率•现行税制→预留空间：增收＋抑热＋征收率低•设计理念的选择：宽打窄用•行动路线：现行税制→征管空间↓←征收率↑←征管水平↑→税收收入↑•判断：源头在于现行税制税收征管魔力7：若干结论•支撑税收超GDP增长的最主要的源泉，就在于税收征管水平的不断提升•税收征管也是一个掌握在政府手中的重要的宏观变量•通过加强税收征管，不仅可以增加税收，而且，还可由此改变GDP分配格局•中国税收征管所具有的非凡魔力，来自于现行税制赋予的巨大“征管空间”税负水平1：两把尺子•企业居民视角：重或很重→法定税负•政府部门视角：轻或不重→实征税负•福布斯杂志排名：“全球税收痛苦指数”第二或第三？•问题实质：实征税负→←法定税负•两把尺子：法定税负＋实征税负税负水平2：法定税负•《福布斯》指数值：通过将各国主体税种的最高边际法定税率直接加总得到•增值税：生产型税基+17%税率•企业所得税：原33%税率，现25%•个人所得税：45%最高边际税率税负水平3：实征税负（1994－2007）0.00%5.00%10.00%15.00%20.00%25.00%修订前10.8010.2010.4011.0011.6012.6014.2015.6016.2017.4018.80修订后10.509.80%9.90%10.4010.8011.5012.8013.8014.1015.1016.1016.8017.8020.0519941995199619971998199920002001200220032004200520062007税负水平4：与OECD的比较01020304050MexicoJapanKoreaUSSwitzerlandIrelandSlovakRepAustraliaTurkeyCanadaPolandNZSpainGermanyUKGreecePortugalCzechRepHungaryNetherlandsIcelandLuxembourgAustriaItalyFranceNorwayFinlandBelgiumDenmarkSweden01020304050PercentofGDPPercentofGDPOECD-30Average税负水平5：若干结论•评判中国现实的税负水平，必须两把尺子同时并用•评判中国现实的税负水平，必须注意到“法定税负”与“实征税负”在迅速拉近的实情税制改革1：税制要与时俱进•一个永恒的主题：与时俱进性最强•匹配：税收制度←→经济社会环境•15年：基本格局未变的税制＋翻天覆地之变的环境•现实：两者之间不相匹配•目标：匹配＋适当的增速、规模与占比税制改革2：结构性减税？•减税：减少税种+削减税基+降低税率•结构性减税1：针对特定税种、基于特定目的而实行的税负水平的消减•结构性减税2：所实行的是小幅度、小剂量的税负水平的消减•结构性减税3：出发点和归宿，是纳税人实质税负水平的下降和政府税收收入的减少税制改革3：为什么要结构性减税？•我们需要减税：保增长→扩大内需→减税→扩大居民和企业可支配收入→拉动消费和投资需求•我国现行的税制结构需要优化：减税不能脱离既有的税制改革方案→优化现行税制结构→“削长”与“补短”相衔接税制改革4：“十一五”规划•在全国范围内实现增值税由生产型转为消费型•适当调整消费税征收范围，合理调整部分应税品目税负水平和征缴办法•适时开征燃油税•合理调整营业税征税范围和税目•完善出口退税制度•统一各类企业税收制度•实行综合和分类相结合的个人所得税制度•改革房地产税收制度，稳步推行物业税并相应取消有关收费•改革资源税制度•完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税税制改革5：哪些税种可减（2007）企业所得税15.6%涉外企业所得税3.9%个人所得税6.4%其他12.3%进口环节税收12.4%国内增值税31.6%国内消费税4.5%营业税13.3%税制改革6：增值税转型•最大一笔减税单，但具不确定性•增值税的意义：对增值额征税→生产型→消费型•04年7月1日：试点——五年之久+反复拷贝•东北→中部26城市→四川地震灾区→内蒙诸盟→全国•减税：1200亿元•不能做绝对理解：“落袋为安”与树林子里的鸟•判断：减税效应大大低于预期我国增值税的开征历程198419942007197920042008我国的增值税是1979年开始在小范围内试行。1984年第二步利改税中，正式从工商税中分立，并发布了增值税的条例草案。1994年的税制改革，增值税在全国范围征收，确立了增值税在我国的主体地位。2004年7月1日，增值税改革率先在东北老工业基地“三省一市”的8大行业中开始试点。2007年5月，为了促进中部地区崛起，国家又将试点范围扩大到了中部6省的26个老工业基地城市的电力业、采掘业等八大行业。2009年1月1日新的《增值税暂行条例》实施，标志着增值税由生产型开始转向消费型。2008年7月、8月，内蒙古东部5个市（盟）和汶川地震受灾严重地区先后进入增值税转型改革试点范围。2009税制改革7：个人所得税•需“大手术”才可见效的减税单•两个线索：增加工资薪金所得额扣除标准+减轻进而暂免征收存款利息所得税•减税：460=360+100•减税的重心在实行综合制，而非提高扣除标准•特点：11个类别——分类计征＋源泉扣缴•问题：中低收入者+标准化与个性化+非整体改革•“十一五”规划：实行综合和分类相结合税制改革8：开征物业税•开征物业税≠抑制房价≠为地方找主体税种•物业税＝房地产税→开征财产税的标志•中国财产税的缺失：主要针对富人的税•贫富差距的调节：三个层面收入＋消费＋财产•开路：物业税→遗产税→一般财产税•难点：打破利益格局税制改革9：进入实质操作•2008：两法合并正式启动•2009：增值税转型向全国推广•牵好“牛鼻子”：两法合并→增值税转型•行动路线：两法合并→增值税转型→整个新一轮税制改革•收获：税收制度与经济社会环境相匹配税收制度与宏观经济形势相匹配税制改革10：若干结论•启动新一轮税制改革的最根本的理由：现行税制同其所植根的经济社会环境之间发生了偏离•当前必须尽快完成的一个重要任务：消除障碍经济社会发展的税制因素，收获一个与经济社会发展环境相匹配的税收制度谢谢！