新加坡、香港经验对我国信息管税工作的借鉴

1新加坡、香港经验对信息管税工作的借鉴林伟明在此次市委组织部举办的2009年第1期正处级干部胜任力提升培训班学习期间，本人对新加坡、香港两地税收管理情况进行了考察调研，这两个地区对现代信息技术的重视和应用程度给我留下了深刻的印象，其经验表明，现代计算机技术不仅为减少税务机关和纳税人之间的信息不对称、减少税收流失现象提供了可能，而且可以说计算机技术是实现这一目标的唯一途径。本文力图通过对新加坡、香港两地税务管理情况特别是信息化应用情况的研究为我们的信息管税工作提供一些可供参考的建议。一、新加坡、香港税收管理概况新加坡和香港的税收制度都来源于英国，有着税制简单、税率较低、处罚严厉等共同特点，纳税年度都是自公历每年的4月1日起至翌年的3月31日止（一般称为财政年度，以下简称财年）。同时，经过多年的演变和发展，两地都形成了具有本地社会经济特点的税收管理制度。（一）以“涵养税源”为基础的新加坡税收管理制度新加坡行政上是一个统一的城市国家，没有地方政府，在税收上实行中央一级课税制度，税收立法权和征收权均集中在中央。与城市国家相适应，新加坡税制结构简明合理，目前开征的税种主要有所得税、商品和劳务税、机动车税、财产税、印花税、博彩税、关税等，其中所得税（包括企业所得税和个人所得税）2是新加坡最主要的税种，约占其税收收入的一半以上。为了鼓励投资、出口、高新技术产品的生产，以及增加就业机会等，新加坡政府制定了一系列税收政策和措施，使整个经济更加富有活力。1.在宏观策略上，将“长期保持低税负，促进国家实现经济社会目标”作为其税收政策的主要着力点在“严查细管”与“涵养、保护税源”之间，新加坡政府似乎更注重后者。而“保证国家税收增长，充分保护税源”更是已经成为新加坡国内税务局治税理念的出发点，这也是其税源管理能举重若轻、从容运作的关键。新加坡一贯坚持以“低税负”政策来维持其投资环境的竞争力。为促进经济、尤其是外向型、高新科技与战略性产业发展，政府不断降低其所得税税率，同时推出双重税收扣除、5-10年所得税全免等颇具力度和特色的税收优惠政策，并不折不扣地落实到位。从总体上看，新加坡的税收占GDP的比重较低，基本维持在12%左右的水平。在税率设计上，新加坡各税种的税率都明显低于世界其他国家，且近年来还呈现出下降的趋势。此外，新加坡在税收优惠上设计了各种有利于投资和吸引人才的税收扣除及减免优惠，这进一步降低了它的实际税负。这些举措，配合良好的人文、信息、服务环境，使新加坡经济与税源之间逐步形成“相生相长”的良性循环。2.在微观管理上，尤其注重“以人为本”、还“责”于纳税人3新加坡国内税务局不遗余力地推行“以人为本”的纳税服务理念。在税收实践中，更是将其置于“保护国家税源”的高度来追求，并切实渗透到税收管理的全过程、体现于纳税服务的每一个细节。即使纳税人申报有疑点，税务局在函告时一般都会给予非常充足的自查、“反省”时间，以保护纳税人的纳税意识和自觉性。同时，还“责”于纳税人的法治观念毫不含糊。表现之一就是责任宣传明确到位，如在报税的填报说明书首页，就由中英文字样的大红字体印有醒目提示：“您必须于××年4月15日之前呈报您的所得税，即使您无须缴税……”。而一旦发现纳税人确有偷逃税行为，将一视同仁地严惩不怠。2007～2008财年，新加坡国内税务局的审计和调查部门共审计案件6902宗，补缴税款1.35亿新币，调查案件121宗，补缴税款和执行罚款0.16亿新元，占其当年税收总额的0.52%。（二）以“官方评税”制度为主线的香港税收管理制度香港的税收征管体制为一级税制，即在港府的一级财政体制下，相应设置一级税务机关。税法由立法部门的律政司制订，税务局则作为全港税务最高行政机关负责执行税法，具有相当大的独立性，可以就税收法规修改问题提出意见和建议。1.具有“简税制、低税率”特点的税制体系香港是世界著名的“避税港”，“税种少、税制简”是其主要的税制特点，主要表现在：一是香港税收种类很少，共有6个税种：利得税、薪俸税、物业税、印花税、博彩税、酒店房租税，4其中利得税占税收总额的50%以上。二是香港税收对商品及服务的依赖程度很低，没有流转税(营业税、增值税等)，2006年2月11日取消了遗产税，而且是唯一没有征收一般消费税的发达经济体。三是税制相对稳定，税款按年计算，按年预征，分两期缴纳，没有代扣代缴规定。四是按“税收地域管辖权”征税，豁免征收香港境外交易收入或利润的税项。五是在税率设计上，香港是世界上税率较低的地区之一，企业利得税的税率（16.5%）为内地的66%。香港的薪俸税税率也很低，扣除最低个人生活收入免税部分外，无论收入多少，税率一律为15%。2.由严格时间表规范的“官方评税”制度一直以来，香港税务局都将主要精力放在评税上，评税人员占全局人员的25%。香港税务局职员编制人数表部门评税主任职系其他职系总数局长办公室38184局长直辖科402262总务科53629682第一科121218339第二科217588805第三科62536598第四科18959248总数6852，1332，818在评税过程中，香港税务局主要依托计算机对纳税人的纳税5申报资料、财务资料及其他涉税信息进行综合评审，重点对风险水平高的纳税人进行复核检查，对通过评税发现有避税或逃税行为的纳税人实施重点税务稽查。香港的“官方评税”制度有严格的时间表规范，每年基本不变。香港“官方评税”制度时间安排图为了把审阅报税表及评税过程自动化以提高成本效益，香港税务局在2001年4月重整工序时，引进“先评后核”评税制度。在这个制度下，除少数复杂个案外，大部份报税表会透过电子计算机程序，先依据纳税人填报的资料发出评税通知书，以确保评税工作可以在既定的时间表内完成。由于报税表没有经评税人员评阅，“先评”的风险比较高。所以在评税工作完成之后，计算机程序会按预定的指标体系选取适当数目的个案交由评税人员复核。这个评税方法一方面保留了“官方评税”制度，另一方面评税收税每年4月至5月发出报税表每年6月至12月发出评税及缴纳税款通知书税款分两期付款，而税项是按上一年度的收入暂缴，然后根据课税年度实际收入调整应缴税款。上年度应缴税款余额及本年度暂缴税之75%在下一年1月至3月缴纳，暂缴税之其余25%在4月至6月缴纳工作内容时间安排报税6可以利用纳税人自评，让评税人员更专注于评核复杂个案，多一点资源对已评税的个案作重点抽查。二、新加坡、香港信息管税工作实践（一）新加坡国内税务局庞大的信息数据分析和决策支持系统新加坡国内税务局的信息管税工作流程是从纳税登记开始的，是对所有纳税人和纳税对象从户籍管理、纳税申报到税款的征收、检查和税款的汇缴入库等进行全面反映和监督的过程。这其中，纳税评估工作是新加坡国内税务局信息管税的核心内容，是对纳税人进行监控的最有效手段。1.专业化的信息搜集处理机构为提高信息管税质效，新加坡国内税务局专门建立了税收计算机中心，负责各种税收的征收、税务资料的储存及查询，通过计算机把税务局内部的工作运转连成一个完整的信息系统。当然，这个庞大的信息系统最主要的功能就是服务于新加坡国内税务局内部的各个专业化信息搜集处理机构，主要有：税务处理部，其职能是发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案；纳税人服务部，对个人纳税人的当年申报情况进行评税；公司服务部，对法人的当年申报情况进行评税；纳税人审计部，对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评；税务调查部，对重大涉税案件进行调查。2.完善的部门间信息共享机制7新加坡国内税务局信息管税工作的信息来源分为内、外两部分。内部信息主要是来自税务当局数据信息库，包括纳税人申报资料、历史评估资料、审计资料等。新加坡法律规定，税务局有权向纳税人调查其涉税事宜，纳税人必须无条件配合。明确、有力的法律依据为税务机关及时、准确地获取所需信息提供了有力保障。外部信息主要是税务人员甄别后的举报、银行和证券市场信息、政府各部门的信息以及外部商用数据库（该数据库能提供新加坡企业、母公司的财务等多方面信息）。这其中，来自政府各有关部门所提供的信息最为重要。由于税法规定，社会各部门都有提供纳税人收入情况及举报逃税的义务。所以，政府各有关部门都无条件地向新加坡国内税务局提供一些纳税人的情况，如国家经济发展局及时提供来新加坡投资的外国投资者的情况；车辆注册局按时提供车主的姓名、地址、何时买卖新车、挂牌的情况等等。这些信息全部录入计算机网络数据库，供税务人员调用。各部门采集的数据和信息非常注重连续性、统一性和通用性，各部门所需的数据都可以在同一个数据库中索取、加工，减少不必要的重复劳动，大大提高了数据和设备的利用率。3.以联网数据库为支撑的信息分析处理系统新加坡信息化整体发展水平较高，信息化的高度发展为信息管税工作奠定了坚实的基础。新加坡国内税务局从1999年起启动新电脑系统项目——国内收入交互网络（IRIN)的研发，对信息系统分业务周期和税种进行升级换代。国内收入交互网络于82006年正式升级完成，使得其个人所得税呈报率从2005年的64%增加至2008年的87%。而根据一项由世界银行属下的国际金融公司以及普华古柏推出的2008年缴税报告，新加坡在缴税便利方面全球排名第二，这主要得归功于其卓越的国内收入交互网络电脑系统。多年来，为使税务工作更加专业、准确与透明，新加坡国内税务局采用高科技手段，建立了一套由庞大的联网数据库和数据挖掘等高尖技术支撑的数据分析和决策支持系统，使其能在短时间内处理大量资料，使税务的登记、识别、估税、审计、催缴和追查等大量复杂工作变得简单易行。同时，新加坡国内税务局还严格执行一套独特的处理程序，把估税、免税和退税的处理、审查、批准等环节分开，各环节处理人员完全由电脑随机选定。这样便形成一个环环相扣的作业程序，加强了内部监督，减少了徇私舞弊行为。基于强大的IT网络信息系统，实施严格细致的纳税评估，进而多方位、全环节地遥控税源，最大限度地减少偷逃税空间是新加坡税务信息系统的主体框架。显而易见，纳税评估是上述体系架构的重心所在。根据评税工作规程，新加坡的评税工作分为两部分，一部分是纳税人服务部或公司服务部对当年的纳税人申报情况进行评估，另一部分是纳税人审计部对以前年度的评税完毕案件或纳税人有异议的案件进行复评。如果在评税中发现重大涉税问题，必须转入税务调查部进行调查。具体操作规程如下：（1）每年1月，税务处理部开始将纳税人评税表邮寄给纳9税人，然后将收到的纳税人评税表录入、扫描或下载到联网计算机系统。（2）纳税人服务部和公司服务部的评税小组进行评估时，首先调取该纳税人在系统数据库中的相关情报资料，与其评税表中的信息进行核对，如有疑问可通过数据网络或函调的方式搜集调查，然后在系统中做出税务局评税表及评税工作底稿，通过计算机系统逐级上报，最终转至税务处理部，由该部将税务局评税表和纳税单邮寄给纳税人，并最终收取纳税人的完税凭证。（3）纳税人审计部通过计算机系统按一定比例向税务处理部调取以前年度评税表，或通过计算机系统，从税务处理部受理纳税人缴税后仍有异议的评税案件。（4）服务部和审计部在评税工作中如发现重大涉税问题，可将各种评税资料，通过计算机系统转给税务调查部进行深入调查。税务调查部可在税务局长签署调查令的情况下，对纳税人进行实地调查甚至搜查。（5）新加坡在评税工作中，如果发现纳税人有违法事实，一般都要先给纳税人一个主动坦白的机会。如纳税人仍置若罔闻，那么此事将由无知事故定性为主动事故，处理方法也由简单罚款变为追究刑事责任。（二）香港税务局系统而完善的评税管理网络香港税务局的信息管税工作在机构设置、人员配备、管理手段、事后监督等方面具有许多明显的特点，其中最为突出的是“工10作程序严密有序，管理层次疏而不漏；管理手段科学先进，监督措施完善有力；人员素质高、数量多，服务和救济渠道层次高”。香港之所以能建立如此完善的信息管税工作制度，特别是其评税工作一直处于国际领先地位，主要是因为香港税务局的信息网络不仅与其他政府机构相连接，而且与社会中介机构（如会计师事务所、律师事务所等）进行信息交流，