案例20大连保税区大市场

国家现代远程教育资源库页制作：中央广播电视大学现代远程教育资源中心案例20：大连保税区大市场、大物流发展建设规划之六2004年12月01日东北财经大学李健生第六部分大连保税区市场、物流发展政策一、大连保税区政策及管理体制发展定位1．大连保税区政策发展定位。我国保税区最初是仿照国际上自由贸易区建立的海关监管下的实行保税政策的特殊经济区域，加入WTO后，各地保税区已明确其发展方向为自由贸易区，因此现有的保税区的各种政策和管理体制都应该向规范的自由贸易区的要求转变。自由贸易区的政策主要是指有关自由贸易区的特殊地位、作用以及区内从事涉外经济活动而制定的法律、法令、规定和各种措施等。如果对这些政策进行分类，包括有关自由贸易区功能和运营范围的政策、有关自由贸易区优惠和刺激措施的政策和有关自由贸易区发展的限制性规定。对世界各国有关上述政策进行考察，可以总结出以下特点：（1）先立法、后设区，而且必定是通过立法形式来体现国家意志，确立国家宏观管理行为；（2）由于自由贸易区的“境内关外”性质，豁免关税、取消数量限制是其基本特征，海关一般不参与宏观决策和管理，宏观决策管理的主体通常是中央有关部门组成的协调管理机构；（3）旨在吸纳企业、搞活物流、繁荣贸易、发展经济的鼓励措施要比本国或本地区其他地方更为优惠；（4）各国自由贸易区实施的法规和政策充分体现了保护民族经济利益的精神，在扩大开放，鼓励外国投资的同时，又制定了一些必要和适度的限制性和控制性政策措施。我国的保税区在实践中逐渐走出了一条向自由贸易区发展的道路，其区域功能、境内关外的管理方式、区内的优惠政策也都是参照自由贸易区设计的，但由于我国目前还没有一部有关保税区的《中国保税区法》或《中国自由贸易区法》来对这些方面进行统一的规范，使得保税区的定性定位不准，面临的政策环境也极不稳定，影响了保税区的健康发展。这是我国保税区在加入WTO的现阶段急需解决的一个问题。至于我国保税区在向自由贸易区发展的过程中，其政策尤其是有关区内优惠和管理方式的政策，在本报告的第六部分有详细的分析，此处从略。2．保税区管理体制的基本特点。自由贸易区的管理体制是指自由贸易区内部狭义的管理体制，包括管理机构的设置、管理工作的内容等。由于自由贸易区的特殊性，其管理体制必须具备权威性、灵活性、高效性和非赢利性等特点。权威性是因为自由贸易区的设立是为了实现国家的目的，其管理机构代表国家行使管理权力，必须有权威才能够很好地贯彻国家设区的意图、政策和措施，进而增强外商的投资信心和积极性。灵活性是因为自由贸易区的任务主要是从事涉外经济活动，与之交往的主要是国际资本、跨国公司和外国财团等经济实体，其一切活动必须适应瞬息万变的国际市场的要求和激烈的国际竞争形势，如果不能够象商业机构那样对国际经济的各种变化作出迅速、准确的分析判断将难以生存和发展。高效性是指自由贸易区为发挥其优越性必须通过减少烦琐的海关和行政手续，为涉外经济活动提供方便、优质、高效的服务。为此自由贸易区的管理部门通常实行集中办公，实行投资国家现代远程教育资源库页制作：中央广播电视大学现代远程教育资源中心申请、进出口申请、报关、外汇兑换、商品检验和人员出入境等“一站式”、或“一条龙”的办公服务。非赢利性是因为自由贸易区承担的国家战略性经济目标，只有通过低廉的使用成本吸引人流、物流和信息流的途径来实现，如果以赢利为目的，自由贸易区的运行成本将增加，其在国际竞争中对人流、物流、信息流和资金流的吸引力将丧失。二、大连保税区现有政策与国际自由贸易区政策的发展差距1．大连保税区政策整合瓶颈突出（1）现有国家政策性定位不能完全体现保税区核心竞争能力。与国内其它类型的经济开放区域相比较，保税区的核心竞争能力是利用现阶段的优惠政策，发挥“境内关外”的优势，利用自身的保税功能，发展区域外向型经济。目前大连保税区作为改革开放的“试点”和“窗口”是成功的，但由于保税区的发展历史很短，其核心竞争能力没能完全体现在现有的政策体系中。从大连保税区的发展实际来看，保税区现在的孤岛经济与示范带动效应的定位矛盾日益凸显，缺乏带动扩散效应，但马太效应十分明显，没有使保税区的功能与作用得到充分发挥。由于现有管理体制存在许多问题，条块分割严重，部门利益使得保税区的优势难以集中发挥，各保税区过渡竞争。如果没有进一步的政策整合，大连保税区必将面临更加严峻的挑战。（2）制度创新受到挑战。大连保税区创立之初就立足于改革开放排头兵地位，大胆地进行体制创新，努力营造符合国际管理运作的投资“小气候”，几年来已经形成了高效精干的“小政府，大区域”管理体制。而近年来，为提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构实行了垂直管理，这样保税区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到不同程度的弱化，部门行政规章、地方法规与保税区的发展实际需要的矛盾和冲突不断增大。上级政府要求的纵向集中管理与保税区管委会实际需要的法规、条例、政策之间冲突现象日益明显。从这几年的发展状况来看，与当前的一般行政区相比，保税区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、通过一站式或一条龙服务等创造的高效率等一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱保税区的优势和特色，影响对外开放取得的已有成果。（3）现有的法规保护还不能满足保税区发展的需要。经过十一年的发展，我国保税区取得了巨大的成就，但并没有形成一个全国性的有关保税区的法律体系。我国有关的法律法规都是通过现有行政区划的政府部门来实施的，但保税区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的定位，这会产生一系列的负面影响。如当保税区条例的规定与有关法律法规相冲突时，保税区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给外商造成一种错觉，以为保税区建设只是一种权宜之计，动摇其长期投资信心。一个跨国公司在一个地区的投资是非常慎重的．不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性。另外，在没有明确的法律地位及周围大环境的影响下，保税区内的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展，保税区的优势将不复存在。（4）某些政策带有负面效应。为鼓励保税区经济的全面发展，我国政府先后颁布了一系列关于外资、外贸及环境保护方面的鼓励政策，地方政府部门也出台了许多灵活鼓励政策和地方性法规，对保税区经济的发展起到了重要的推动和保护作用。然而，深刻研究大连保税区的发展实际就会发现，上述政策在新形势下也面临着及时完善的问题，一些负面效应已经不可回避。首先，尽管鼓励政策供给与外商投资有明显的正相关关系，但易造成外商投资行为短期化。长期以来，保税区的发展，尤其是利用外资主要依靠优惠政策。由于过分强调优惠政策，使国家现代远程教育资源库页制作：中央广播电视大学现代远程教育资源中心得许多外商的胃口越来越高，要求更多的优惠条件，大连保税区除了不断加大优惠政策的力度，还要与其他保税区竞相加码。在税收、土地以及保税仓库的使用方面一再退让，试图实现保税区超常规高速发展。由于土地经营的资本来源于财政，土地使用费的减免使得财政承受了巨大压力，随着可支配的土地资源的逐步减少，土地垄断专营权的分散化以及土地开发的财政优惠政策的变化，保税区吸引业务的能力遇到了空前的挑战。这种过分强调优惠政策的后果是严重的，保税区之间自相竞争激烈，,不但使本该属于保税区自留建设的资金大量流失，更为重要的是，一些外来投资者在优惠政策期限过后就绝尘而去，企业投资行为短期化。随着形势的变化，国家对保税区的优惠政策也发生了变化。其次，环境保护与经济可持续发展政策条例滞后于鼓励保税区发展市场和物流的政策。大连保税区现有鼓励发展市场和的物流政策总的来说没有充分地考虑环境效应问题。应该说，环境政策法规的制定与实施，有利于保税区利用外资和对外贸易的发展，也在一定程度上有助于保税区加强环境保护。大量世界著名跨国公司的进入带来先进的环保意识和环境管理手段，不少企业引进先进环保技术，有的积极认证ISO14000，开展清洁生产。跨国公司的行动和要求可以提高大连保税区的环境意识，制定出有利于环保的规定走可持续发展道路。因此保税区管委会应该用发展的眼光看待保税区经济建设。再次，保税区的法规政策整合不力。国家针对保税区的现有的法规、政策还很不完善，还没有从保税区角度真正把物流、贸易、投资与环保有机结合起来考虑的法规和政策。比如尽管在有关发展保税区的文件中基本上都有不得设立技术落后、设备陈旧、末达到国家和本地区环保标准的项目以及国家和本地区禁止的其它项目。还是存在某些执法方面的困境。在利用外资方面，把招商引资视为指令性的硬任务，而其他方面的责任制是软约束，有时会被“简化”掉。这不能体现保税区经济政策的一致性和整体性，因而各项政策的整合也不能得到实质的体现。2．大连保税区现有政策理性评价。所谓政策理性评价，这里界定为政策制定、运作、实现和变通的能力与水平。具体地说，政策理性评价可以通过下列七个方面的指标来进行衡量：①政策制定主体即各级相关政府、事业组织、监管部门的决策能力；②政策运行机制与运行体系的完备程度；③政策实施权限的结构与规模；④政策性资源配置的种类和数量，包括政策性开放水平、交融的程度，具体又可以从进出口总额、企业进出口权力的大小、汇率形成方式、规则是否和国际惯例一致等方面作进一步的分析；⑤区内政策整合水平，即区内是统一的经营环境，法律规章完善且具有权威，人为壁垒基本消失，商品、人员、资金能够以最低的成本自由流动；⑥区内经济中存在行之有效的平衡、中和逐利冲动的机制，以便对区内经营运作主体的消费行为、投资行为、经营行为予以约束，从而有利于区内经济活动的持续发展；⑦区内服务组织发育充分，能有效地协助各组织实现行业自律、自治和自理。针对上述七项标准，大连保税区的现有政策总的来说是高质量的，这集中反映了从国家到地方到保税区管委会成熟的决策能力和水平，政策质量高说明具有较大自主性的政策制定主体能够依据一定的规则，使各类资源能够实现合理配置。目前大连保税区管委会充分利用了保税区的相关政策，如财政税收、企业经营、加工贸易、金融政策等。在这些政策的规范下，区内正在形成一种既能自我发展又能自我约束的内在机制，逐步使保税区经济发展和行政改革走上良性循环之路。三、大连保税区大市场、大物流政策的创新随着21世纪的到来，经济全球化程度日益加深，与此同时，世界经济发展呈现区域化特征。区域政策创新能力正日益成为地区经济获取国际竞争优势的决定性因素和区域经济参与者竞争优势的重要标志。区域政策创新系统则是基于市场的创新和相互联系的政策创新主体共国家现代远程教育资源库页制作：中央广播电视大学现代远程教育资源中心同作用的结果，是分析区域政策创新和区域经济发展的新的理论框架。深入研究和认识区域政策创新系统理论，对加速大连保税区政策创新体系的建设，具有重要的启示意义。1．区域政策创新已成为区域经济发展的重要推动力。在经济一体化过程中，区域化的显著特征是，世界性分工不再以国家，而是按照区域的范围来进行，企业的竞争能力不仅取决于其所在的国家环境，更重要的是其所在的区域和地方环境。这种经济区域化的发展趋势越来越明显，并具有独特的发展规律和特征。保税区的出现正是基于对这种变化的深刻理解。全球的要素、资源和分工在不同层次上迅速变化着,并越来越集聚于经济发展快或具有相关优势的地区。保税区就是其中之一，它同区域内其它经济形式一同推动着区域经济的崛起，促进了全球经济的发展，从而也使得经济全球化的区域特征更加显著。在新经济形态下，创造财富的资源依赖于组织系统掌握的知识的富有程度。与传统经济形态下的自然资源不同，知识资源和知识资产的特点是越用越多。运用激发政策创新，知识已成为区域发展的根本，政策创新成为区域经济发展的强力“推进器“。同样，在知识经济时代，政策创新能力和竞争力已经密不可分。因此，区域政策创新能力正日益成为地