农村精准扶贫与精准表演及其矫治

农村精准扶贫与精准表演及其矫治精准扶贫是民生政治的重要领域，也是国家减贫治理体系现代化和治理能力提升的具体表现。精准扶贫理念根植于中国的扶贫实践，是对长期扶贫经验的深刻总结。xx年11月习近平总书记在xx考察时首次提出“精准扶贫”思想。党的十八大以来，党和政府将精准扶贫提升到战略高度，对脱贫攻坚提出一系列新思想新观点，各地各级政府积极响应国家号召，按照中央要求统一部署，推动脱贫攻坚取得显著成就。党的十九大再次将精准扶贫提高到新的战略高度。许多贫困户在扶贫政策的帮扶下摆脱贫困，走上了致富的道路。但是，通过深入基层可以发现，现阶段的扶贫工作并不尽如人意，“摆花架子”“走过场”，做“表面文章”等形式主义、官僚主义、腐败问题屡见不鲜，严重影响了扶贫政策的贯彻落实。随着扶贫工作进入冲刺期，扶贫领域仍然面临很多困难和难以突破的瓶颈。一方面，当前剩下的贫困人口多数是前几轮扶贫后剩下来难啃的“硬骨头”。另一方面，一些扶贫干部搞面子工程，重形式、轻成效，工作作风不严不实，各种形式主义大行其道。如果不及时对这些问题加以矫治，就会使精准扶贫偏离既定目标，侵犯贫困群众的基本权益，从而影响扶贫任务和扶贫目标的实现。一、问题的提出与研究背景每一种理念的提出都源于社会现实需求，并为社会发展服务。精准扶贫正是基于我国长期的扶贫实践及其探索形成的理念。所谓精准扶贫，是相对于粗放扶贫而言的，它旨在通过科学有效的制度与政策，将扶贫资源准确传递给既定人群的一种扶贫方式。“现行精准扶贫政策蕴含以下三层重要含义：一是坚持脱贫攻坚目标，现行标准既不能拔高，也不能降低；二是农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困同步实行，不能有任何偏废；三是脱贫是经得起时间检验的真脱贫、脱真贫，此即习近平总书记多次强调要防止‘口号脱贫’‘数字脱贫’。”精准扶贫理念使新时代的政府扶贫开发工作瞄准机制更微观、更具体。虽然政府作为精准扶贫的主体地位不可动摇，但其中暴露出的诸多体制弊端和不足却不容忽视。在中国当前的精准扶贫工作中，很多地方存在着这样一些现象：“表格扶贫”“数字脱贫”等形式主义扶贫在基层时有发生，扶贫工作的不作为、乱作为问题突出。扶贫干部为了“看着好看”而给贫困户买新衣服；精准扶贫成了精准填表；有人“被脱贫”，有人“被贫困”；驻村干部被“打卡”拴住，无法开展扶贫工作；强势部门的对口扶贫点帮富不帮穷等一系列问题，导致精准扶贫在实施过程中与政策偏离、失控。一些地方在制定扶贫政策、考核评估、督查巡查等方面不严不实，搞“面子工程”，一些急功近利的做法使贫困人口徘徊于脱贫与返贫之间，使扶贫流于形式，上有政策，下有对策，形式主义、官僚主义作风泛滥，精准表演不断上演，从而降低了扶贫资源的利用率，使精准扶贫的实践和开发受到严重阻碍，真正的贫困人口被排斥在帮扶对象之外，脱贫需求无法得到满足，腐败问题滋生。这种脱离群众、脱离实际的扶贫方式不仅让贫困群众失望，让政府丧失民心，也折射出扶贫干部错位的群众观、政绩观和价值观。扶贫本身没有问题，“走秀扶贫”“表演扶贫”大行其道就变得复杂了。马克思主义认为，任何事物都是内容和形式的统一，没有形式，内容也就无法表现。然而，随着形式被进一步规范和完善，在这种“必要”形式的掩盖之下，一些地方干部表演起了形式主义，并越演越规范、越演越精准。这种“规范”的精准表演追求每一环节的“完美”，不顾成本和效益，却不忘自己的利益。随着精准表演逐渐“规范化”，搞形象工程、面子工程的技巧被当作规则和经验，与实事求是精神背道而驰的风气就会日渐盛行，形式主义随之变得越来越名正言顺，即使违情悖理仍然能够畅通无阻。最终导致扶贫干部为了政绩疲于应付，贫困户的实际困难却并未解决。精准表演引发的弊端具有一定的持久性。一旦“规范化”的精准表演得到多数人的认同和接受，就会变得难以根除。一些现有研究文献虽然指出了精准扶贫存在的问题与应对措施，但大多没有找到问题的本质及其根源。从短期来看，精准扶贫采取的应对措施能够取得阶段性效果，但是从长远来看仍然是治标不治本。二、精准表演的成因分析精准表演之所以频频上演，很大一部分原因是由于精准表演具有自身的生存空间。从本质来看，是利益驱动下的作风使然，上行下效，害怕承担责任。例如，有些扶贫干部觉得弄清楚帮扶对象的人均可支配收入需要深入基层调查和严格的计算，是一个比较麻烦的过程，为了“省事”，只好采取虚报、谎报的方式投机取巧、蒙混过关。（一）精准扶贫理念偏差理念是行动的先导，精准扶贫理念是精准扶贫实践的出发点，制约并决定着扶贫实施的过程以及要达成的扶贫目标。导致精准扶贫理念偏差的原因主要有两个：第一，在于扶贫干部本身。扶贫干部理念落后，将贫困群众视作被动的施舍对象，自己则扮演给予者的角色，带有一种浓厚的恩赐心理，没有认识到贫困户自身的主体地位和权利。有些地方政府、扶贫干部将精准扶贫作为一种负担，缺乏对中央扶贫工作部署和扶贫工作的认识。遇到障碍和困难知难而退，回避问题，执行意识消极。一些扶贫干部受传统的“官本位”思想影响，官僚主义作风突出，脱离群众，脱离实际。既不是将精准扶贫作为长期工作进行考量，也不是以贫困群众利益作为扶贫工作的出发点，而是将工作重心放在了谋求个人发展、提高自身官职地位、迎合上级检查上，并且具有强烈的功利性思想，赋予精准扶贫浓厚的政治色彩，将扶贫工作当成带来经济利益、政治利益的手段，将扶贫作为达到自身利益最大化的工具。一些扶贫干部对帮扶对象缺少热心和关注，敷衍应付，放不下架子，看不起群众，难以用真情实感打动贫困群众，也就无法激发其主动脱贫的内生动力。第二，贫困群众缺乏自主脱贫动力。一些扶贫对象在被帮扶的过程中，对扶贫干部态度麻木，认为自己不脱贫，扶贫干部就难以完成任务，甚至抱有“我是穷人我怕谁”的心理，而且一旦脱贫后，政府就会取消对其的扶贫资金，作为“理性人”的贫困户在与政府的博弈中就会倾向于保持贫困状态，从而增加了扶贫工作的难度。（二）扶贫干部权责不匹配扶贫干部是实施精准扶贫战略的主导力量，扶贫干部的思想观念、行为举措事关扶贫成效和全面建成小康社会。精准扶贫政策虽然由国家层面做出，但是却由基层组织贯彻执行，对贫困群众的帮扶任务主要也是由基层干部承担。基层干部既需要执行精准扶贫政策，也需要承担相应责任。扶贫干部享有的权力和肩负的责任不匹配主要表现在两个方面：第一，农业税和分税制改革后，资源汲取受限，基层组织主要靠上级政府的转移支付，在很大程度上被限制了可支配资源；第二，伴随着官僚制发展的不断深入，上级政府对乡村基层治理的干涉也在不断扩大，在精准扶贫的实践过程中，基层干部失去了灵活性。只好在既缺少资源又缺少政策的情形下勉强执行上级指示。扶贫干部一边利用国家政策，一边利用私人资源。当政策渠道受阻，比如银行拒绝给贫困户贷款，私人又普遍不愿提供帮助，扶贫干部就会面临着艰巨的职责和任务。在权责失衡的情况下，一些扶贫干部选择了相对容易的形式主义扶贫。（三）压力型体制压力型体制是指各级地方政治组织为了完成经济任务与目标，把任务和目标层层量化分解，各级政党部门命令下级组织及其个人在规定的时间内完成任务，再根据任务完成情况给予相应的奖惩。在压力型体制下，扶贫干部通过对扶贫政策进行定位来选择执行方式与力度。只要上级规定了任务的完成时间，迫于政治压力，无论如何都必须按时完成既定目标。在精准扶贫政策定位之下，必然产生精准表演。目标责任制根据目标完成情况实行奖优惩劣，虽然具有一定的目标导向，但是在对目标的具体实现过程无从知晓的情况下，只能通过形式化的材料呈现。上级检查时，如果上级领导对材料不满意就意味着无论基层干部平时工作有多出色，最终仍没有完成工作任务。同样，如果数据与规定目标差距过于悬殊，也会受到批评甚至惩罚。因此，压力型体制下，基层组织大多把精力放在了考核工作上，而忽视了扶贫工作需要真抓实干。面对精准扶贫任务，扶贫干部既要在上级检查的压力下完成考核目标，又要在治理资源缺失以及权责不匹配等情况下完成扶贫任务，这需要在完成任务和迎接检查之间寻找一种平衡。于是，精准扶贫政策变成了隐形资源分配政策和制作文本。能否使扶贫对象摆脱贫困不再重要，重要的是顺利通过上级考核，呈现执行扶贫政策样态。对此，一些扶贫干部调整了策略，将应付上级的文字、数字等材料的准备工作置于扶贫政策之上。一些扶贫干部着重强调数据的准确性，为了避免在上级考核、领导询问时出现错误，时常到处寻找数据并进行反复核对。面对目标责任制，扶贫干部通常选择以文本形式执行扶贫政策，企图顺利通过上级考核，以期实现自保。（四）政治锦标赛的激励政治锦标赛是指同级政府官员为了获得晋升机会而展开的相互竞争与博弈。对于精准扶贫而言，政治锦标赛是基层政府治理为了提升脱贫绩效而对扶贫干部进行的激励。政治锦标赛能够有效遏制官僚制的不作为、懒政怠政，增加扶贫干部的积极性，有助于加快推进脱贫进程。精准扶贫政策实施以来，以脱贫为目标的政治锦标赛遍及各个层级的政府官员、扶贫干部。为推动精准扶贫政策落实，确保扶贫工作成效，国务院扶贫办于xx年元旦后启动xx年脱贫攻坚成效考核。省级交叉考核组以及第三方评估组将对中西部22个省份、区域的脱贫、政策落实、资金去向、返贫情况进行考核，根据考核结果采取奖惩措施。从理论上说，扶贫干部的权力来自于人民，但从现实来看，相对于下层的贫困群众，扶贫干部更加倾向于对上负责。显然，对基层政府和扶贫干部的激励更多来自上级政府的考核而非困难群众。另外，基层政府比上级政府更加了解本村的实际情况，从而增加了基层政府利用信息不对称欺骗上级政府、进行精准表演的可能。在脱贫攻坚中，暗箱操作，繁文缛节等对抗竞争规则的行为成了炫耀政绩的手段和方式。为了在晋升竞争中获胜，一些扶贫干部不顾实际情况，随意将脱贫时间提前。为了显示政绩，不惜花费重金打造“面子工程”“形象工程”。为了尽早作出政绩，大多数干部倾向于选择投资周期短、见效快的项目，对投资周期长的项目避而不见。（五）社会力量缺失扶贫是一项涉及政治、经济、社会等多个领域的重大战略举措，需要社会各界力量共同参与、共同推进。多种社会力量共同参与、共同推进是对传统扶贫方式的有益补充，是相对于行政力量和市场力量之外的第三方力量。“新公共服务理论认为，政府不仅要履行其最基本的公共服务和公共物品供给职能，还应积极提供舞台，让公民发表意见和其他公共治理主体参与公共服务，强调打破政府管理权力的垄断，实现政府、市场组织和非营利组织合作供给。”现阶段，政府是精准扶贫的主力军，但是，由政府主导的精准扶贫在促进“精准”方面存在扶贫模式单一、资源短缺、能力不足、方法欠妥等问题，亟须社会组织、民营企业、个人等社会力量共同参与，充分发挥各自的优势，形成整体合力。然而到目前为止，扶贫工作从未真正形成扶贫合力。一方面，受传统治理理念和治理模式的制约，基层政府依赖于“大政府小社会”的治理路径，对于威胁政府主体地位及其权力的行为，大多不予支持，更不愿让其他社会主体在扶贫中承担任务。另一方面，社会主体也将扶贫看作政府的职责，导致社会主体扶贫意愿弱化，缺少监督意识。由于我国社会组织处于初级发展阶段，仍存在一些不成熟的特点，所以在大多数贫困地区，基本看不到社会组织参与精准扶贫。三、精准表演的表现形式随着我国社会主要矛盾的变化，精准扶贫实现了从传统扶贫模式向现代扶贫模式的内涵嬗变，这种变化表现在两个方面：第一，正向积极因素不断积累；第二，弊端和缺陷也在持续发酵，这些弊端和缺陷的出现并不在于精准扶贫本身，而是更多地表现在执行主体与客体方面。精准表演从表面上看是个人工作方式的问题，将企业和机关的工作方式简单套用在扶贫工作中，并美其名曰痕迹式管理，实质上却是文牍主义、官僚主义，是一种不负责、不作为的表现。精准表演严重影响精准扶贫政策的贯彻落实。（一）扶贫识别机制中的精准表演精准识别是精准扶贫的重要前提，精准扶贫的首要任务就是精准识别贫困人口。目前，我国贫困人口数量一般由统计部门根据每年的贫困线和农民收入情况测算所得，自上而下分配贫困指标。县政府会根据实际情况将扶贫名额分配到各乡各村，最终由村干部识别扶贫对象。现阶段，精准识别主