财政与税收教学讲义第五章财政政策

1第五章财政政策•【资料引证】•近几年来，我国政府通过实施积极的财政政策，即不断扩大财政支出，调整收入分配，使财政政策在启动经济增长、优化经济结构中发挥更直接、更有效的作用。•我国实施积极的财政政策主要措施有：1998年下半年增发1000亿元国债，专项用于基础设施建设，并向国有商业银行增发2700亿元国债，用于补充国有商业银行的注册资本金；1999年在年初预算安排发行500亿元国债的基础上，又增发600亿元长期国债，专项用于增加投资和技改贴息，同时制定了鼓励投资和扩大出口的税收政策，较大幅度地增加了城镇低收入居民的收入，提高了机关事业单位职工工资；2000年，年初预算安排发行1000亿元长期国债，下半年再增发500亿元长期建设国债，主要用于加快在建国债项目的建设。2【本章提要】•本章主要介绍以下几方面的内容：•第一节财政政策概述：系统阐述财政政策目标、财政政策手段和财政政策效应。重点掌握财政政策的分类和财政政策的选择和运用。•第二节财政政策的运作机理：系统阐述有关财政政策的宏观经济学的基本概念。重点掌握宏观经济的简单均衡模型和财政政策的作用功能以及相机抉择原理和内在稳定器原理。•第三节西方财政政策理论的演变：系统阐述古典学派和凯恩斯学派以及货币主义的财政理论和财政政策。3第一节财政政策概述•【本节要点】•系统阐述财政政策目标、财政政策手段和财政政策效应。重点掌握财政政策的分类和财政政策的选择和运用。•【什么是财政政策】•财政政策是政府为了实现一定的目标，依据客观规律和一定时期社会经济发展的要求制定的指导财政分配活动、处理财政分配关系的基本准则和规范。4【如何理解财政政策】•它包含三层含义：•(1)财政政策是政府制定的旨在指导财政分配活动、处理财政分配关系，进而影响经济运行的基本准则和规范；•(2)财政政策有既定的目标，为实现目标还须借助一定的手段。因此，财政政策是政策目标和政策手段的有机统一；•(3)财政政策的制定依据是一定时期社会经济发展和客观规律的要求。•财政政策由政策目标、政策手段和政策效应三个要素构成。政策目标反映着制定和实施财政政策的根本目的，它是财政政策的基础；政策手段是实现政策目标所采取的方法和措施，它是财政政策的途径；政策效应是财政实施后对社会经济产生的影响，它是财政政策的效果。这三要素构成了财政政策的整体结构。5一、财政政策目标、财政政策手段和财政政策效应•(一)财政政策目标•财政政策目标是政府通过财政手段的实施所期望达到的目的。它是财政政策的核心要素，反映着政府对国民经济和社会发展实施影响的根本意图，并对财政政策手段的选择起规范和约束作用。6财政政策目标的特点；•通常情况下，财政政策目标应具有多样性、协调性、可分性、稳定性等特点。•选择不同的政策目标，这主要取决于该国的经济体制和不同的经济环境。•一般说来，财政政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡。当然，在不同经济时期，财政政策的目标有所侧重。7实例说明；•我国上世纪八十年代末当通货膨胀成为经济发展的障碍时，政府就把物价稳定作为财政政策目标的重点。实行紧缩的财政政策。•需要指出的是，西方国家财政政策的目标经历了一个发展的过程，由单一目标向多元目标转化的过程。30年代大危机前，政府采取“自由放任”政策，财政政策尚未成为国家重要的影响经济的手段，30年代至70年代，西方国家把充分就业作为财政政策的目标。70年代以后出现了“滞胀”局面，使得西方国家以多目标代替单目标。如1978年，美国国会通过“充分就业和平衡增长法”，将充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡作为财政政策的四大目标，并被其他西方国家所仿效8我国财政政策目标归纳为以下五个方面：•(1)社会总供求基本均衡。•社会总供求均衡是社会经济稳定增长的重要条件，财政政策属于需求调节政策，可以通过影响需求结构进而对社会供给结构和总量产生影响，正确选择适当的财政总量政策和结构政策，可以实现社会总供求基本平衡的目标。•(2)收入分配的相对公平。•市场经济条件下，人们的收入分配主要取决于各自提供的生产要素的数量和质量，由于竞争条件不公允，就业机会不均等等原因会引起人们提供生产要素在数量和质量上的差异，进而造成市场机制下收入分配不公平，这就需要政府借助于财政政策予以调节。因此，收入分配相对公平是财政政策的重要目标。9(3)国际收支平衡•保持国际收支平衡成为国内经济政策的目标之一。实现国际收支平衡可使用的财政政策主要有：税收政策，通过限制进口、鼓励出口，增加外汇收人；补贴政策，以财政资金补贴出口贸易，增加国际收入；差别性政府购买政策，即规定财政开支于某些领域内的经费必须用于购买本国商品和劳务；债务政策，指资金输出或输入，收入大于支出时，增加资本输出，支出大于收入时，增加资本输入，从而调节国际收支平衡。10(4)资源配置达到高效率。•资源配置包括两方面的含义：•一是经济资源在各产业、行业、产品间配置。•二是经济资源在公共部门与市场部门之间的配置。。11•就第一层含义来说，市场机制是资源配置的基础环节，即资源如何在各产业、行业、产品间配置主要依靠市场信号和市场机制的运作来达到高效率。但这并不排除政府通过财政政策给以相应的促进和调整。对部分价高利大而有可能膨胀的产业(如烟、酒，以其他加工业)施以高税收；对一些基础产业包括农业、能源、交通及其他采掘业给以补贴，使资源在产业、行业与产品间优化配置，达到宏观意义上的高效率。•就第二层含义来说，市场经济中有一部分公共商品或劳务是必需的，它对整个经济的发展具有基础性或保障性作用。如国防、司法行政，环境保护、交通通讯等大型公共设施，这意味着必须有一部分资源在公共部门中配置。然而经济资源在公共部门和市场部门中如何配置，配置多少，关系到全社会经济的效率问题，因而也是财政政策的重要目标。12(5)适度的经济增长。•适度的经济增长是政府追求的重要经济目标。过高或过低的经济增长都会影响经济的持续发展，而财政政策可以对经济增长施加抑制或刺激作用。高累进所得税可抑制投资与工作的积极性；相反，允许固定资产的加速折旧和对技术开发实行税收优惠等，可以刺激经济持久地增长。13(二)财政政策手段•财政政策手段是指为推行财政政策而具体操作、利用的政策要素。按照财政分配活动的具体内容，财政政策手段包括：•(1)税收手段；(2)公债手段；(3)财政补贴手段；(4)预算开支手段；(5)财政投资手段；(6)支出变动与转换手段等。•财政政策的所有功能，都是通过财政政策手段来实现的。不同财政政策手段具有不同的效应。因此，在财政政策推行过程中，政府往往根据实际情况选用不同的财政政策手段或手段策略组合来进行调节。14(三)财政政策效应•1、概念•财政政策效应是指政策实施的最终反应和结果，也可专门指财政政策的政策手段运用所能获得的预期结果。•2、内容•财政政策效应主要表现为稳定效应、乘数效应、社会效应和货币效应等。客观效应不一定与财政政策目标一致。这取决于两个方面：•第一，社会经济生活的复杂程度；•第二，所采用的具体的财政政策手段如何。15不同的财政政策手段具有不同的效应。•(1)税收可以强制地、无偿地、有限地筹集财政收入。•其强制性和无偿性的特征，对经济主体投资和工作积极性有较强烈的调节效应。•(2)公债政策手段的双刃性•政府利用信用方式取得财政收入的手段，它可以使资源向公共部门配置而不改变收入分配格局，但另一方面债务利息支出如果来自税收的话则具有收入再分配效应；同时过大的公债规模可能成为财政的重负，使财政政策调节功能无力发挥。16(3)财政补贴手段•财政补贴对政府鼓励某些行业发展，执行某种社会政策时有着特殊的功能，然而这种无偿性支出有可能改变收益对象的预算约束条件从而使其投资或工作效率下降。特别是价格补贴，既可以改变价格扭曲状况，也可能导致新的价格扭曲。(4)财政投资手段财政投资手段是发展中国家在社会融资手段落后情况下采取短期大规模投资的重要方式。它对发展中国家经济迅速起步和尽快实现工业化有非常积极的作用，但财政投资属于社会总投资的组成部分，投资规模大小直接影响社会积累与消费的比例。因此财政投资对国民经济重大比例关系有着重要影响。另一方面，由于财政投资是无偿性的和加入了政治决策因素，因此在投资实现中，往往投资效益低下。17(5)预算的调节作用•这主要表现在财政收支规模和收支差距上。其中预算差额包括赤字、盈余和大体平衡，它对于总需求变动有着直接的强效应调节作用。•注意；•预算盈余在总需求膨胀时可以抑制需求总量；•预算赤字在有效需求不足时可以刺激总需求；•预算平衡在总需求适度增长时对维持总供求的稳定有重要作用。18二、财政政策的分类•1．根据财政政策对总需求的不同进行分类•财政政策可以分为扩张性财政政策和紧缩性财政政策。•扩张性财政政策是通过减少收入、扩大支出来增加总需求的。•在我国，扩张性财政政策也称为积极的财政政策。•采取的财政措施是：减少税收、增加公共工程支出和行政管理支出，实行赤字预算，发行公债。•紧缩性的财政政策是通过增加收入、减少支出来压缩总需求的。•采取的手段是：提高税率、减少购买支出和补助支出，实行盈余预算。192．根据财政政策对经济调节的自觉性进行分类•财政政策可分为自动调节的财政政策和相机抉择的财政政策。•自动调节的财政政策是指在经济发生周期变化时无须人为的调整，财政收支会自动发生相应的变化，从而对经济波动产生抵消作用的政策。因而通常被称为“自动稳定器”。•相机抉择的财政政策是指通过政府在不同经济形势下主动改变财政收支量以实现经济稳定的政策。一般是通过财政支出政策和财政收入政策来实现。20东南大学远程教育财政与税收第十七讲主讲教师：吴斌213．根据财政政策对总供给的影响进行分类•财政政策可分为刺激性财政政策和限制性财政政策。•刺激性财政政策是通过某些财政手段的应用以达到刺激供给的财政政策。•限制性财政政策是通过某些财政手段的应用，以达到限制供给的财政政策。224．根据财政政策调节的对象进行分类•财政政策可分为宏观财政政策和微观财政政策。•宏观财政政策是指在财政收支活动中，通过财政收支量的变化对整个国民经济进行调节的政策。宏观财政政策可再细分为：(1)扩张性财政政策；(2)紧缩性财政政策；(3)均衡性财政政策；(4)补偿性财政政策；(5)积累与消费差别政策。•微观财政政策是指对宏观财政政策的补充和配合，在微观层面上进行具体实施的各种政策。它在调整方向和效果上比宏观财政政策更有针对性和直接性，因而便于实现政府的一些具体的财政目标。微观财政政策可再细分为：(1)固定资产折旧政策；(2)投资抵免政策；(3)资本利得税政策；(4)行业津贴(补贴)政策；(5)非盈利基础设施建设政策；(6)工业布局合理化政策；(7)人才资源开发政策。235．根据财政收支两方面进行分类•财政政策可分为财政收入政策和财政支出政策。财政收入政策是指对财政收入的调节方式；•财政支出政策是指对财政支出的调节方式。•它还可以再细分为：(1)税收政策；(2)公债政策；(3)财政补贴政策；(4)财政投资政策；(5)支出变动与转换政策。246．根据财政政策调节的需要进行分类•财政政策可分为总量调节政策、结构调节政策和利益调节政策。•总量调节政策是指国家为了调节社会总供给与总需求平衡而规定的调整财政收支总量关系的基本方式。•结构调节政策是指国家为了调节社会供给结构与需求结构的平衡，而规定的调整财政收入结构和财政支出结构的基本方式。•利益调节政策是指国家为了调节社会经济利益关系而规定的调整财政收支变动的基本方式。257．根据财政政策调节对象的动态性进行分类•财政政策可分为存量财政政策和增量财政政策。•存量财政政策是指通过对资产存量、收入存量、利益存量等进行合理分布和调整的基本方式。•增量财政政策是指通过对新增的财政分配部分，如新增盈利、新增留利、新增资金等进行合理调节的基本方式。26三、财政政策的选择和运用•财政政策是政府把财政作为国民经济运行的均衡要素来运用的政策，已成为政府谋求经济稳定的重要工具。它是由处于不同层次的若干具体