财税及交易成本与土地使用变迁之互动影响分析

1財稅及交易成本與土地使用變遷之互動影響分析執行單位：國立成功大學都市計劃系計畫編號:NSC94-2621-Z-006-011計畫總主持人：林峰田(台灣大學建築及城鄉研究所教授)子計畫主持人:何東波(立德管理學院資產科學系教授)研究人員：吳彩珠(長榮大學土地開發與管理學系副教授)、沈育生(國立成功大學都市計劃系博士生)、洪伯沂(長榮大學土地開發與管理學系碩士生)聯絡方式：何東波[e-mail]中文摘要一個都會區域的土地使用變遷持續受到空間規劃、使用管制、公共建設、財稅制度、開發行為等諸多因素的影響。本研究從土地開發的角度來探索、模擬並推測都會區域的土地使用變遷之現象。假設土地使用變遷的行為者(agents)僅包括土地開發者與政府兩類。土地開發者的行為除了受實質收益之影響外，還受到非實質因素(譬如開發過程可能面臨的人為與制度障礙)之影響。因而土地使用變遷之影響因素包括財稅、交易成本、社經、運輸及鄰地條件等變數。政府行為包括開發管制、公共設施興建、土地開發方式以及開發回饋負擔等四方面分別訂定行為規則，並據以進行政策模擬。土地開發機率係採用Logistic模型來建構與模擬，並以netlogo為網格自動機操作軟體，再經篩選適當的空間發展政策進行土地使用變遷的模擬。本研究選擇台北都會區域市中心近郊的新店市都市計畫範圍做為實證範圍。研究地區範圍被劃分為100x100平方公尺的1110個網格做為資料蒐集、分析及模擬的基礎。本研究研提了開發管制、公共設施興建、土地開發方式以及開發回饋負擔等四方面的行為規則視為政府施政政策，經與「無政策」方案模擬比對分析後，發現除公共設施興闢對研究地區範圍之緊凑發展較無幫助之外，慎選開發管制、土地開發方式以及開發回饋負擔等方式均對緊凑發展有所助益。關鍵字：土地使用變遷、土地開發、交易成本、網格自動機AbstractLand-Useconversioninametropolitanregioniscontinuouslyaffectedbymanyfactors,suchasspatialplanning,land-usecontrol,publicinfrastructure,publicfinancing,developers’behaviors,etc.Thisstudy,basedonlanddeveloper’spointofview,investigatesthechangesofmetropolitanlandcover.Theagentswhocouldinfluenceland-useconversionincludelanddevelopersandgovernment.Thebehavioroflanddevelopersnotonlyinfluencedbytangiblefactorssuchaslandexactionandtaxes,butalsoinfluencedbyintangiblefactorssuchastransactioncostfromallaspectsofdevelopmentobstacles.2Therefore,thisstudytriestoexaminetheland-useconversioneffectsbyboththosefactors.Governmentcouldinfluencetheland-usecoverinametropolitanregionbychangingscenariosofgovernment’spolicies.Inthisstudy,wechoosethelandusecontrol,publicinfrastructure,themethodoflanddevelopment,andlandexactionaspolicyvariables.TheprobabilityoflanddevelopmentisconstructedandsimulatedbyaLogisticmodel.TheNetlogoofCellularAutomataSoftwareisadoptedtodothescenariosimulation.Hsin-DianCityinTaipeimetropolitanregionisdividedinto1,100cellstotallyof100by100squaremetersasaunitbasefordatacollectionandscenarioanalyses.Theresultsshowthatbesidespublicinfrastructure,otherscenariossuchasthelandusecontrol,themethodoflanddevelopment,andlandexactionarealleffectivepoliciesfortheachievementofthecompactdevelopmentinametropolitanregion.Keywords:landuseconversion,landdevelopment,transactioncost,cellularautomata一、前言經濟個體追求私利的行為強化了產業分工與專業化，其伴隨而來的是部門之間與經濟個體之間的公共性與外部性問題快速增加了。當解決公共利益與削減外部性的制度未能適時建構妥善，汙染、擁擠、浪費、無效率等公共議題之存在將是經濟自由化的一種必然的結果。二十世紀末業，世界各國均開始警覺到環境問題不可忽視，逐漸取得了永續發展的共識。就台灣而言，隨著經濟的全球化效應，台灣在全球的競爭力也面臨到莫大的挑戰。本文探討如何能讓都會區域的土地使用變遷能逐漸邁向符合生態城鄉的發展型態。不論是環境保育與經濟發展，其與空間上土地利用的配置息息相關。為兼顧環境保育與經濟發展，土地使用規劃扮演極為重要的角色。土地利用規劃可以包括實質與非實質內涵。實質內涵為人口與產業活動形成的土地使用之間的關係；非實質內涵涉及空間在社會、經濟與政治上的影響力。顯然影響土地使用(或空間)結構的變數是多且複雜的。且從不同尺度觀點下，呈現的土地使用結構議題將會有所不同。根據近年來空間結構的諸多理論，諸如永續都市發展(sustainableurbandevelopment)、生態城市(eco-city)、緊湊發展(compactdevelopment)、TOD(transit-orienteddevelopment)等城市永續發展的論點均主張避免蔓延。然而從都會區域的尺度觀之，在交通與通訊成本相對低於不動產成本之下，許多居住活動，以及有些產業活動，許多均企圖遠離既有的市中心地區。其座落在都會區外圍或近郊可以迴避較高的不動產成本。換言之，都會區域的土地使用結構傾向於分散與蔓延的發展。其會帶來土地資源無法有效利用、平均交通旅次長度與成本增大、石化原料與能源耗費增加、政府公共建設浪費以及財政問題等。為避免土地資源的浪費與無效率的蔓延發展。吾人必須思索如何讓社會自發性的3(spontaneously)形成緊湊發展型態。本研究需從土地開發者的角度來分析。本研究認為土地開發商基本上是追求最大利潤的。但過去的土地使用變遷理論多數為需求導向的，殊少從土地開發商的行為觀點。本研究認為：雖然不動產的消費者(購屋者)的偏好也是重要的考慮因素，但因不動產的消費者通常無法自行興築建物，故消費者個人的特殊偏好，鮮少能夠在不動產市場中實現。因而消費者(購屋者)相對屬於不動產市場產品的接受者(takers)；而土地開發者則是不動產市場的產品主導者。倘若能夠透過某種機制掌控或影響土地開發者的行為或決策，應能事半功倍的掌握未來土地使用結構之變遷，也藉此塑造符合經濟效率、經濟競爭力、環境保育及社會和諧的土地使用結構。從土地開發者的觀點，當前台灣的新市區開發還是比舊市區容易開發。這是因為郊區或新市區的土地便宜(金錢成本低)、取得容易(交易成本低)、具有龐大的開發利潤；而舊市區地價昂貴(金錢成本高)、取得不易(交易成本高)、導致開發傾向於無利可圖。再加上土地稅(即地價稅)與開發回饋額度，郊區均低於舊市區，更助長了無效率的蔓延，這對未來台灣的環境保育、經濟競爭力以及政府財政負擔均非常不利。也就是說，台灣目前的財稅及交易成本的制度結構並不利於環境保育與經濟競爭力，本研究認為宜儘速對目前有缺陷的政策提出校正。在民主化與自由化之趨勢下，土地開發商、家戶及廠商等行為者對空間區位選擇的自主能力大大提高，這將會對區域的土地使用結構產生零碎與蔓延之效果。且對自然環境產生很大的威脅。然而，行為者個人對土地利用需求及其區位選擇之結果卻不一定符合社會集體利益的要求。因此需要有一套節制區域空間發展的機制，以導引經濟個體之區位選擇能符合整體利益的政策制訂，才能達成有效率的區域土地使用結構。本研究擬以：「土地被開發利用的機率，決定於土地開發的成本與效益。」以此觀點，本文建構一套都會區域土地使用結構變遷的模型，據以模擬分析不同地區之土地開發財務負擔(含財稅、回饋或交易成本等)對區域土地使用結構之影響。簡言之，本研究係從土地開發之財務機制來調節空間發展結構。根據上述，本研究目的包括：(1)探討土地開發的成本與效益如何影響土地開發者的行為；(2)建構一套以土地開發成本效益為基礎的區域土地使用變遷之模型；(3)模擬政策方案對都會區域土地使用變遷的影響。二、相關文獻土地使用變遷受政治、制度、經濟、社會、基礎設施、自然環境、生態系統等實質與非實質因素，這些因素影響土地開發者對土地使用開發行為決策，進而造成土地使用之變遷。其中有關財稅對土地使用影響方面，歷年來相關研究著重於探討稅制改革或稅制設計（蔡吉源，1994；Hettich&Winer,1988；Pogodzinski&Sjoquist,1993）、稅資本化（林森田，1993；EdelandScalar,1974；Oates,1969）、課稅效果(林森田，1995；GramlichandRubinfeld,1982)、稅制組成對土地開發影響（何宇明，1996；Bramley,41993）、稅與地方財政關係（陳國智，1995）等方面。但這些研究多確定財稅對土地開發行為有影響，而尚未針對財稅對土地使用變遷進行探討。真實世界的土地開發決策往往非僅考量到實際的財稅，還會涉及到諸多的協商問題。需政府部門與開發者協議並取得一致同意，方得進行開發。因此土地開發商往往需耗費大量資源於協商、談判或是遊說。在開發者與政府間之契約、協議之談判過程中，規劃者、政府官員、土地所有權人、開發者、開發鄰近地區人民間許多大大小小的協商，所衍生或增加之土地開發交易成本，往往影響開發者獲利率，進而影響其投資開發之意願與決策。有關交易成本之成因首推Williamson（1985）的觀點，他指出資產特定性、投機行為與不確定性是影響交易成本的重要因素。吳彩珠(2001)應用Williamson之觀點，探討土地變更使用之交易成本對開發者土地開發決策影響，研究指出政府管制會影響生產要素間使用的機會成本，愈高的交易成本愈可能減少開發案的相對規模，進而影響經濟發展與成長。楊棻系（2000）研究都市更新事業過程中因不確定所產生交易成本的問題，其認為不同實施者之交易時機、交易成本項目及交易成本的產生不盡相同，建議未來利用權利變換方式實施更新事業時，應將交易成本納入整體考量。Ervin(1977)認為管制會增加土地開發成本。Mayo&Shephard(1991)主張地方規劃決策的隨意性會增加土地開發之不確定性及成本，亦因為如此，助長有些土地長期維持空地之狀態。邊泰明(1994)指出冗長變更程序導致私人成本與社會成本之增加。Keogh&Evans(1992)主張在不影響規劃決策品質，或者縮減開發申請時效所節省的社會成本大於環境品質的損失時，可以考慮縮減規劃申請的程序。Lai(1996)提出土地使用開發管制增加土地開發交易成本，將對開發者投資開發土地之興趣