财税系-张雯雯-政府间转移支付[1]

1对我国政府间转移支付制度的若干思考张雯雯(山东财政学院财税与公共管理学院2006级财政学1班)摘要：转移支付是分税制财政体制的重要组成部分，是指各级政府之间的财力缴补关系。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。从一般意义上看，政府间财政转移支付既包括财政资金从上一级政府向下一级政府的转移和同级次不同政府间的资金转移，而且也包括下一级政府向上一级政府的资金转移。政府间转移支付的目标是公共服务均等化。关键词：转移支付；财政均衡；公共服务【Abstract】Transferpaymentsystemisanimportantcomponentoftherevenuesharingfinancialsystem.Standardizedtaxsystemmustbematchedbythefinancialtransferpaymentsystem,itwouldbeverydifficulttoplaytheroleoffinancialregulation.Fromthegeneralsense,theintergovernmentalfiscaltransferpaymentsfrombothfundsonagovernmentlevelofgovernmentdownatthesamelevelandthetransferofdifferentintergovernmentaltransferoffunds,butalsotoahigherlevelofgovernmentundertheGovernment'sThetransferoffunds.Intergovernmentaltransferpaymentsisthegoalofequalizationofpublicservices.【Keywords】transferpayment；publicfinance；publicservice1.引言从转移支付占财政收支的比例上看，中国有着世界上最为庞大的政府间转移支付。从1994年分税制改革以来，中央政府一直把本级收入的40%到50%转移给地方政府。在2000年，中央政府向地方政府转移了4668亿元人民币，占当年中央政府总支出的46%，占当年地方财政收入的42%。这两个比率比其他国家都要高得多。也就是说，中国财政体制的显著特征之一是地方政府对中央政府在财政转移上的高度依赖性。这种情况下，了解转移支付制度并为其设定合理目标成为必然。2.政府间转移支付的含义政府间转移支付，从最宽泛的角度解释，是指各级政府之间的财力缴补关系，这一定义既适用于市场经济，也适用于计划经济。但是在市场经济条件下，转移支付有其特定的含义，它是指一个国家的各级政府之间在既定的职责，支出责任和税收划分框架下，财政资金的无偿性转移。其基本特征是转移支付进行的主体仅限于各级政府，财政资源的转移是无偿的，它并不形成政府的终极支出。在许多西方学者的研究中，转移支付包含的范围是很广的，它既包括上级政府对下级政府的补助，也包括下级政府对上级政府的上缴，同级政府之间的财力转移，甚至还包括各级政府之间共享税的分配，地方政府没有立法权的地方税。政府间转移支付则是指财政资源在各级政府间的无偿流动，而这种财政资金在各级政府间转移的程序、规则和方法便构成了政府间转移支付制度。它通常是作为各级政府间责任关系的一种协调机制2而存在的，因此，政府间转移支付制度是政府间财政关系的一个重要组成部分。我国政府间转移支付的内容有以下几个方面：2.1税收返还所谓税收返还是指为了保持原地方既得利益格局,在实施分税制财政体制的过程中,将原属于地方税源的上划中央的增值税和消费税按照一定计算方法计算确定后,按来源地原则返还给地方财政。目的在于减轻改革的阻力,确保分税制改革方案的顺利出台,逐步实现改革的目标。中央财政对地方财政的税收返还数额以1993年为基年核定。按照1993年地方实际收入及其税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(消费税+75%的增值税-中央下划收入)。1993年中央净上划收入,全额返还地方,并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数的基础上逐年递增,递增率按各地区增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税平均增长1%,中央财政对地方财政的税收返还增长0.3%。如果1994年以后中央净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额。1994年中央对地方的税收返还数额为1798.9亿元,占中央对地方转移给付总额的75.30%。此后各年税收返还的绝对额都有所增加,且增幅较为稳定,但税收返还在转移支付中所占的比重却逐年下降,到2002年这一比重仅为32.8%,与1994年相比下降了42.5%个百分点。尽管如此,相对于其他形式的转移支付规模较小的现状,税收返还仍然是中央对对方转移支付中规模最大的部分。2.2过渡期转移支付与一般性转移支付遵循公平、效率和法制化的原则,运用科学、公式化的计算方法,通过均等化转移支付解决纵向与横向的财政不平衡,逐步缩小地区的财力差异,实现全国各地区公民享受到大体均等的公共服务目标,是经济发达国家财政转移支付的一般做法。由于各种资料数据不充分等实现标准化转移支付制度的条件不充分,我国在1994年分税制改革时没有实行标准化的转移支付制度。过渡期转移支付是在不调整各地既得利益的前提下,从中央财政的收入增量中拿出一部分资金,重点缓解地方财政运行中的突出矛盾，其技术性设计上的基本特点是把各地“财力”低于“标准支出”的差距作为确定转移支付数额的基础,同时适当考虑各地的收入努力程度及支出结构,并对民族地区增加政策性转移支付。在这一办法中,选取的因素包括客观因素30余项,政策性因素7项。各省区应当得到的转移支付补助额=该省区标准财政支出-该省区标准财政收入。2.3专项拨款专项拨款是我国财政转移支付的一种重要形式。它是根据特定用途与地方的特殊情况,中央财政拨付给地方财政的专项资金,不包含在地方财政体制规定的通常支出范围内。专项拨款通常具有特定用途,如支援农业支出、基本建设支出、支援不发达地区支出、重大自然灾害救济支出等。1994年实行分税制财政体制后,补助资金规模逐年扩大,由1994年的361亿元增加到2000年的1440亿元，占同期中央对地方年度补助总额比重由15.1%提高到30.9%。2.4原体制补助(或上解)原体制补助(或上解)是从旧的财政分级包干体制下延续下来的中央财政与地方财政之间的一种3双向流动的财政转移支付形式。从1988年开始,中央财政对部分省区实行定额补助,部分省市也向中央财政上解收入。1994年实行分税制后,原体制下的分配格局暂时保持不变,中央对地方的定额补助继续按原规定执行,原实行递增上解和定额上解的地区,按原规定继续上解，实行总额分成和原分税制试点的地区,按照1993年的实际上解额,并核定一个递增率,每年递增上解。2.5各项结算补助和其他补助为了保持财政体制的相对稳定性,对一些由于体制变动、企业或事业单位隶属关系发生变化、预算过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央与地方财力转移的事项,以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算,由中央补助地方的项目。各组成部分的比例如下表：分税制以来中央对地方财政转移支付类型及数量表单位：亿元项目1994年1995年1996年1997年2000年规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）规模比重（%）税收返还179975.5186773.8194973201272226848.6体制补助1144.81154.51114.211241252.7专项补助36115.137514.848918.351618.5144030.9转移支付补助210.8351.3501.883217.8其中：过渡期转移支付制度210.83351.3501.8861.8结算补助562.21034.1431.6491.8其他补助562.4502441.6562合计23861002530100267010027951004665100全国财政收入521862427408865113380补助所占比重45.740.536.032.334.943.我国政府间转移支付的现状分析中央进行的转移支付在促进各区域间基本公共服务均等化方面的成效（以教育事业、事业医疗保障指出指标为例），分别对东中西部地区的情况进行分析。1999年，东、中、西部地区人教育事业费支出分别为165.35亿元、85.31亿元、91.85亿元。2003年，东、中、西部地区人教育事业费支出分别为306.22亿元、157.78亿元、174.73亿元。从这些数字明显看出，最需要转移支付资金的西部地区并不是得到转移支付资金最多的地区。分税制下，我国转移支付制度的主要问题有：3.1转移支付制度基本上不具备均等化效果我国目前中央对地方的转移支付制度的现状具有以下特点：转移支付的类型过于复杂，这种情况在世界上十分罕见；主要的转移支付项目从性质上讲属于均等化转移支付范畴，但是由于建立在基数法的基础上，客观上仍然延续并扩大了既得利益格局，在一定程度上扩大了地区间的差距；原体制补助和税收返还基本上不具备均等化的效果；大部分项目分配过程不够规范；通过过渡时期转移支付办法这一规范形式分配的资金数量太少，难以起到促进地区财政均等化的效果，而且缺乏稳定的资金来源。3.2专项拨款的政策意图不明确且分配很不规范我国政府间的职责和事权划分不够明确和清晰，在许多事务上互相推诿，缺位与越位并存；财政（收入权）划分上，由于地方税收立法权缺位，缺乏真正的主体税种和收入来源转而求助于收费、集资、摊牌等非规范收入；有些地方并未真正的分税，而是仍沿用旧体制下的分配关系；政府财政预算体制尚不统一，预算外、制度外收入占较大比重等等。3.3转移支付的资金配置结构不合理在我国现行的转移支付形式中，真正属于均等化转移支付的只有过渡期转移支付形式。首先，税收返还和原体制补助，虽然具有一般财力补助性质，属于均等化转移支付范围，但是由于采用“基数”加“增长率”的分配方式，设计思路明显偏离均等化的目标要求，在客观上产生了加大财政收支差距的实际效果。其次，专项补助相对于均等化转移支付的规模太大。1997年各种专项转移支付补助占转移支付资金总额的18.5%，到2000年已经占到30.9%，4年间提高了12.4个百分点。如何根据转移支付的政策目标，确定转移支付方式的最优组合，是需要进一步研究的重要问题。3.4省以下的转移支付有待加强和完善，地区间公共服务的差距日益突出首先，许多省以下财政管理体制没有按照分税制的改革要求去规范，地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本机收入和上级财政补助收入稳定可靠、自收自支、供求平衡的分级财政管理体制。其次，有些地方存在层层集中财力的倾向，从而进一步加剧了基层财政的困难。再次，省以下财政转移支付的主要形式、模式与中央对下的转移支付形式、模式基本相同。同时，各省市区又根据本地的实际情况，在客观因素的选取，人员经费和公共经费标准的设定，税收返还比例系数的确定等方面，做出了一些与中央对下转移支付不完全相同的规定。地区间政府公共服务的差距，表现在东西部之间、省际之间以及省际不同地区之间。而城乡之间政府公共服务的差距，尤其是农村公共服务水平的低下更是有目共睹的事实。这些差距主要表现在教育、公共卫生、科技、环保、基础设施等方面。5我国现行财政体制的不尽合理是公共服务水平差异巨大的原因之一。3.5监督约束不足，转移支付的资金使用缺乏有效制约我国现行的转移支付制度尚未形成一个完整的监督约束体制，这就造成了上级拨款到达下级时的效率低下、拨款不到位等问题。另外，地方支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图。对于转移支付资金，特别是一般性转移支付资金拨付后的使用情况过问的少，检查的少。没有建立起一套有效的监督、审计系统。3.6统