12地方预算管理

第十二章地方预算管理本章要点：1.地方预算管理体制的历史变迁2.地方预算的编制程序3.部门预算的编制与管理4.地方预算的执行与地方决算第一节地方预算内涵及历史•地方税税收收入来源于地方税和中央、地方共享税，地方税和共享税共同构成地方税收体系。在地方税收体系中，按征税对象的性质进行划分，可以分为四类税收：商品税类、所得税类、财产税类和其他税类。一、地方财政管理目标和原则（一）地方财政管理目标•效率目标•公平目标（二）地方财政管理的原则•法制化原则•科学化原则•公开化原则二、财政预算的内涵预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。（一）预算管理体制的概念预算管理体制是财政管理体制的重要组成部分，是处理中央和地方以及各级地方政府之间的财政关系的各种制度的总称。作为处理一国政府间财政关系的基本制度，政府预算管理体制的核心是各级政府预算管理权限和预算收支的划分及各级政府相互之间的协调和制衡。实质是关于多级政府架构下各级预算主体的独立自主程度以及中央与地方集权和分权的关系。是中央和地方的主要税种。政府预算管理体制是国民经济管理体制的重要组成部分。（二）政府预算管理体制的内在机理•政府预算管理体制与经济管理体制有着密切联系。•在计划经济体制下，市场机制的作用十分有限。为保证国家计划的贯彻实施，资源配置和收入分配权力主要集中于中央。财政管理和资金分配权主要集中于中央，地方的权力受到很大限制，对中央的依附性较强。•在市场经济体制下，市场机制对资源配置和收入分配起基础性作用，政府职能定位于弥补市场缺陷，并为市场经济的有效运转确定合理的规范，此时的政府预算具有明显的“公共性”。三、政府预算管理体制的变迁内容实行时间体制简述萌芽及发展1950年以前自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展，我国政府预算管理体制逐渐形成统收统支1950高度集中、统收统支1951-1957划分收支，分级管理1958以收定支，五年不变1959-1970收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变1971-1973定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留—年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变，部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”三、政府预算管理体制的变迁内容实行时间体制简述分灶吃饭1980-1985划分收支，分级包干1985-1988划分税种、核定收支、分级包干1988-1993财政包干分税制1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方事权、财权和收支范围，建立并逐步完善财政转移支付制度1994年以来的分税体制•分税制按照事权财权相统一和兼顾利益关系的原则，在规范的法律框架下，对各级政府事权财权、收支范围进行界定和划分，并以转移支付制度来协调政府间收支往来关系。•1．分税制改革的主要内容•中央与地方事权及支出划分•中央与地方收入划分•中央对地方的税收返还•解决原体制遗留问题•配套改革政策措施•2．分税制改革的调整。分税制改革实施以后，根据经济形势的发展变化，在稳定分税制体制框架的基础上，分税制财政体制又进行了几次局部性的调整。•完善财政转移支付制度•调整税制及中央地方收入划分•完善省以下预算管理体制2014年财政体制改革新进展•中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》等方案。中共中央总书记习近平主持会议。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。内容：1.改进预算管理制度2.深化税收制度改革3.调整中央和地方政府间财政关系同年8月31日新《预算法》通过，将于2015年1月1日开始实施第二节地方预算的编制地方预算的编制质量直接影响到预算执行，因此，各级地方政府要按照预算编制的原则、依据、内容、程序和方法，科学、合理地编制预算，并按照法定程序审批预算。一、地方预算组织形式•（一）地方预算的行政组织形式财政地方中央直辖自治省预中央中央省本汇总市本汇总县本汇总地方预算的技术组织形式是指统一预算级次内，与预算项目的划分、编制和平衡等方面相关的预算编制技术结构体系，是为实现预算目标而设计的反映政府财政活动的技术组织方式，是预算编制方法、结构和格式等表现预算内容的载体。（二）地方预算的技术组织形式1.单式预算传统的预算组织形式，是在预算年度内，将全部的财政收入与财政支出汇集编入单一的总预算内，排列在一张表上，收入总计等于支出总计（包括结余），这是一个恒等式，而不去区分各项或各级财政收支的经济性质。2．复式预算复式预算是相对于单式预算而言的一种预算组织形式，是指在预算年度内，将各项预算收支按其经济性质汇集编成两个或两个以上预算的一种预算组织形式。3.复式预算与单式预算的区别•预算功能不同•预算形式不同•预算内容不同•预算平衡方式不同•各级人民代表大会的职权——审查、批准预（决）算的权力机关•各级政府的职权——预算管理的国家行政机关•各级财政部门的职权——预算管理的职能部门二、地方政府预算管理的职权三、地方政府预算的编制（一）地方政府预算编制的依据1．国家的法律法规2．国民经济和社会发展计划的主要指标3．预算管理体制所规定的管理权限和范围4．上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素5．上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求（二）地方预算编制的方法地方政府预算一般采取复式预算编制。我国1992年前一直实行单式预算。1992年起，我国开始采用复式预算的编制方式，把全部预算收支按经济性质分别编制经常性预算和建设性预算。从2000年起，我国开始实施部门预算编制方式的改革。现代部门预算在改革上有以下几点取向：1.细化性2.完整性3.综合性4.科学性5.强化法律性（三）地方政府预算的编制内容第一，对本年度预算执行情况的预计和分析。第二，拟定下一年度预算收支指标。第三，下发编制地方政府预算的指示和规定。第四，修订预算科目和预算表格。地方预算编制内容包括以下六个方面1．当年本级预算收入和支出2．上一年度结余用于本年度安排的支出3．中央（或上级）返还或者补助收入4．返还或者补助下级支出5．上解中央（或上级）支出6．下级上解收入（四）地方政府预算的审批地方政府预算的审查批准，是地方政府预算必须履行的法律手段。地方各级财政部门在汇编本级政府预算草案之后，应当在本级人民代表大会前一个月将本级政府预算草案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查，并将初审结果提交本级人民代表大会讨论，一经大会审查和批准后便具有了法律效力，正式成为当年本级政府预算。四、地方预算编制程序•预算程序是指预算的周期过程，它起于一个财政年度开始以前，而止于一个财政年度结束之后。世界各国的预算程序为预算编制、预算批准、预算执行和决算四个阶段。•我国现行地方预算编制仍然实行“二上二下”的编制方法，即在部门编制预算建议数的基础上，财政部门审核预算控制数，然后部门再根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门；财政部门根据人代会批准的本级政府预算草案批复部门预算。五、地方预算收支指标的测算方法•（一）按基数测算增长率）（）数额上年预算收入（或支出支出）数额计划年度某项收入（或1（二）按统计指标测算1．系数法（1）根据绝对数系数测算计划年度预算收支指标（2）根据增长速度系数测算计划年度预算收支指标数基期有关经济指标统计数基期某项预算收支统计绝对数系数系数有关经济指标统计数某项预算收入计划数速度基期有关经济指标增长支出）增长速度基期某项预算收入（或增长速度系数系数速度有关经济指标计划增长（或支出）增长速度计划年度某项预算收入（或支出）增长速度计划年度某项预算收入（或支出）完成数基期某项预算收入（或支出）计划数某项预算收入12．比例法（1）根据预算收支总额测算单项预算收支（2）根据单项预算收支测算预算收支总额出）统计数基期预算总收入（或支支出）统计数基期某项预算收入（或比例占总收入（或支出）的）某项预算收入（或支出预算总收入（或支出））某项预算收入（或支出（或支出）总额计划年度预算收入（或支出）数计划年度某项预算收入的比例）占总收入（或支出）某项预算收入（或支出（或支出）数计划年度某项预算收入（或支出）总额计划年度预算收入（三）按预算定额测算预算定额数计划年度有关经济指标计划数计划年度某项预算收支六、地方预算的编制方法（一）财政收入预算编制方法1．财政收入类型财政收入的分类方法多种多样，主要分类方法有以下几种：一是按预算管理方式划分：预算内收入，即纳入预算管理的财政收入，包括一般预算收入和政府性基金收入；预算外收入，即尚未纳入预算管理的事业性收费等收入。2007年以后，我国已经将全部预算外收入都纳入预算管理。二是按收入形式划分：税收收入，包括增值税、消费税、营业税等收入；非税收入，包括国有资金经营收益、行政性收费、罚没收入、专项收入、海域矿区场地使用费、其他收入等。三是按涵盖的范围划分；地区财政总收入，是指在行政区域内形成的各级财政收入的总和；地方财政收入，是指按财政体制属于地方财政的收入。（二）财政支出预算编制方法•地方财政支出预算编制包括本级部门支出预算编制和全地区支出预算编制。•对于本级的支出预算，一般在年度开始以前，由财政部门先进行匡算，了解新年度的财力状况，确定财力集中分配的方案、原则和资金安排顺序，再结合部门预算的编制方法，对基本支出预算，按财政部统一指定的定员定额标准予以核定，对项目支出预算按规定区分轻重缓急分类排序，编列到具体项目和具体单位。第三节地方预算的执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。在整个预算管理过程中，地方政府预算的编制仅仅是地方政府预算管理工作的开始阶段，当地方政府预算经过审查批准之后，就进入了预算执行阶段。一、政府预算的执行机构政府预算的执行是组织批准后的预算实现的活动，是把政府预算由计划变为现实的具体过程。我国政府预算由国务院和地方各级人民政府组织执行。国务院负责中央预算和地方预算的组织执行，地方各级人民政府负责本地区预算的组织执行。具体工作由各级财政部门负责。•具体执行预算的机构分为两个部分一是负责预算收入的机构，二是主管预算支出的执行机构。•此外，国家开发银行、中国人民建设银行、农业发展银行、农业银行等负责办理香港资金的拨付和管理。中国人民银行代理国家金库业务，负责国家预算资金的收纳、划分、报解以及库款的支拨、退库工作等。二、地方政府预算的执行（一）组织地方政府预算收入（二）组织地方政府预算支出（三）地方政府预算执行的调整第四节地方决算地方决算是经法定程序批准的年度地方预算执行的总结，它是预算年度内地方预算收入和支出的最重要结果，也是各级地方政府经济活动在财政上的集中表现。编制地方决算是《宪法》赋予地方政府的一项重要职责，通过地方决算的编制，可以全面系统地反映地方预算收支指标的实际执行情况。一、地方决算的组成根据我国宪法和政府预算管理体制的具体规定，有一级政权、便建立一级预算，凡是编制预算的地区、部门、单位都要编制决算。二、地方决算的编制（一）地方财政总决算草案编制的基本做法1.编制单位决算2.审核单位决算3.汇总编制地方本级总决算4.编写决算文字说明书（二）地方财政总决算草案编制的基本要求（三）地方财政总决算草案编制的基本方法三、地方决算的审查与批准地方政府决算编制完成后，为保证决算编制的质量，必须经过审批。（一）地方决算草案审查的内容决算审查工作与决算报表汇编工作通常是交叉进行的。审查的方法有书面审查、就地审查和派人到上级机关汇报审查三种，其中书面审查是最主要的审查方法。其中政策性审查主要是对单位和各级财政机关贯彻执行国家和地方各项方针政策、财政制度、财经纪律情况等方面进行审查。包括收入审查、支出审查、结余审查和资产负债审查四个方面。（二）技术性审查技术性审查则主要是对决算