中国农村信用社改革的全景式回顾

中国农村信用社改革的全景式回顾、评价与思考蓝虹穆争社2013-07-2214:46:00来源：《上海金融》2012年11期第17～29页【作者简介】蓝虹，经济学博士，博士后，中国人民大学副教授，北京100872；穆争社，经济学博士，博士后，中国人民银行总行研究员，北京100800。本文对近十年来中国农村信用社改革进行了全景式回顾与理性思考，深入分析了改革取得的成效、存在的问题及成因，并提出了进一步深化改革的政策建议。一、农村信用社改革的背景及主要内容(一)改革背景我国农村信用社自20世纪50年代初期建立以来，一直是农村金融服务的主力军，据统计，改革初期的2002年年末，农村信用社发放的农业贷款占同期全国金融机构农业贷款的比例高达81％，绝大多数农村信用社在县域和农村金融市场的份额位列第一。但同时，农村信用社发展仍面临诸多问题，严重制约着农村信用社的可持续发展，甚至危及农村信用社的生存，影响农村信用社农村金融服务功能的有效持续发挥。1、资产质量差，历史包袱沉重。长期以来，农村信用社人员素质低下、内部管理制度不健全，经营管理粗放，贷款风险管控水平较低。另外，农村信用社承担着大量支持县域和农村经济发展的政策性金融业务，但是由此造成的政策性亏损国家并未给予充分帮助化解。上述因素的共同作用，导致农村信用社的资产质量差、历史包袱沉重、经营困难，潜在风险很大，严重危及农村信用社的生存。据统计，2002年年末，按照贷款四级分类口径，全国农村信用社的不良贷款比例高达37％、资本充足率为－9％，资不抵债额高达3400多亿元，绝大多数农村信用社已处于破产的边沿，基本生存都难以维持，更无法良好开展农村金融服务。2、产权关系不明晰，法人治理结构不完善。改革前，农村信用社是合作制金融机构，股金全部是资格股，可以随时入股和退股，股东(农民)可以凭借随时退股权，规避农村信用社的经营风险，因而股金不是真正意义上的股金，农民也不是真正的股东，农村信用社的产权关系不清晰，“为谁所有”并不明确。同时，农民的经济实力弱、入股金额小，导致农村信用社股权高度分散，一个县(市)农村信用社的股东人数多达十几万之众，加之农民股东的文化程度低、经营管理知识匮乏，导致广大农民股东既缺乏参与农村信用社经营管理的积极性，也缺乏参与农村信用社经营管理的能力，“由谁管理”的问题难以有效解决。当时，农村信用社的经营管理权实质上更多掌握在作为农村信用社主要高级管理人员的内部职工股东手中，股东代表大会、理事会、监事会(以下简称“三会”)徒有形式，内部人控制问题十分严重，农村信用社成为内部人实现其利益目标的工具，从而偏离“为农服务”的发展目标。3、三种职能集于同一主体，导致履职目标与职能的冲突，履职效率低下。自1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系以来，中国人民银行受中央政府委托，同时履行对农村信用社的依法管理职能、金融监管职能、行业管理职能。2003年，银监会成立后，相关职能转交银监会负责。一般而言，依法管理职能的任务是，由于农村信用社是企业法人，政府有关部门应按照政企分开原则，通过建立合理高效的机制，实施宏观、间接的管理，为其健康可持续发展创造良好环境；金融监管职能的作用表现为，由于农村信用社是存款类金融机构，政府有关部门应通过加强对其经营活动的合规性监管，促进稳健经营，以有效维护金融稳定；行业管理职能的目标是，有关部门应通过指导农村信用社建章立制，加强网络建设，满足公共服务需求，促进自律合规经营，推动农村信用社良好发展。由于上述三种职能的履职目标、手段、方式、要求存在差异，由同一履职主体同时履行上述三种职能，必然导致履职目标与职能冲突，履职效率低下。例如，金融监管职能强调农村信用社经营活动的合规性，而行业管理职能着重于促进农村信用社经营业务的发展，由于合规性要求和业务发展目标在一定程度上存在冲突，往往导致同时履行这两种职能的主体难以及时采取行动，错失良机造成金融风险。同时履职主体自我相互监督、制衡机制，容易导致履职低效。(二)改革的主要内容1、以深化产权制度改革为突破口，将农村信用社改革为现代金融企业。(1)在清产核资、明晰现有产权关系的基础上，妥善处理农村信用社的历史包袱。一是对于资能抵债的农村信用社，首先将其历年积累按照规定提足股金分红、应付未付利息和各类保险基金；其次按照资产风险程度提足风险准备金；再次将剩余部分用于对原有股金予以增值。二是对于资不抵债但难以撤销的农村信用社，首先用其历年积累冲抵历年亏损挂账，其余不足部分要落实经营责任，通过加强管理、政策扶持等多种措施逐步予以化解。三是对于资不抵债严重且支农服务需求较少的城区或城郊地区农村信用社，可按照《金融机构撤销条例》予以撤销，相关债权债务按照企业破产政策予以处理。(2)增资扩股和规范老股金，构建新型产权关系，自主选择产权制度和组织形式。农村信用社可结合当地经济发展状况和自身管理水平，自主选择以资格股和投资股方式进行增资扩股、规范老股金，以明晰产权关系、增强资本实力，构建新型产权关系。增资扩股要真实合规，不得以贷款资金、财政性资金入股，不得吸收存款化股金，不得以实物、有价证券折价入股，必须以货币资金入股。以投资股方式吸收的股金，不得退股只可转让；以资格股方式吸收的股金，可以有条件退股。扩大入股范围，广泛吸收辖内农民、农村个体工商户和其他各类经济组织入股，适当提高入股额度，优化股权结构。农村信用社可自主选择股份制、股份合作制、合作制等多元化的产权制度，也可自主选择农村商业银行、农村合作银行、县(市)统一法人农村信用社和县、乡两级法人体制农村信用社等多样化的组织形式。选择实行股份制产权制度的农村信用社要改制为农村商业银行；选择实行股份合作制产权制度的农村信用社，可以根据其资产规模、不良贷款比例、资本充足率等关键性经营管理指标的水平，改制为农村合作银行、县(市)统一法人农村信用社；选择实行合作制产权制度的农村信用社可以继续保持县、乡两级法人体制农村信用社。(3)完善法人治理结构，建立商业化可持续发展机制。农村信用社要按照现代企业制度的要求，完善股东代表大会、理(董)事会、监事会、高级管理层(以下简称“三会一层”)的组织架构，明确其各自运行规则和职责，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制，真正改革成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。切实加强内部管理，进一步完善贷款审批、财务收支、风险控制等内控制度，提高经营管理水平，努力降低不良贷款、有效控制成本费用支出，切实增强经营风险防控能力。2、将农村信用社的管理交由省级政府负责，建立新型农村信用社监督管理体制。按照“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险”的监督管理体制，分别确定有关方面的监督管理责任。(1)省级政府全面履行对农村信用社的依法管理责任，承担其金融风险处置责任。一是省级政府督促农村信用社认真贯彻执行国家的金融方针政策，引导农村信用社改进农村金融服务方式、完善服务功能、提高服务水平。二是省级政府组织辖内有关部门防范和处置农村信用社金融风险，全面承担农村信用社金融风险处置责任，维护当地金融稳定。在省级政府承诺由中央财政从对其的转移支付中扣划的前提下，中央银行可以对处置农村信用社金融风险资金提供临时支持。三是省级政府可结合辖内实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，具体承担对辖内农村信用社的行业管理、指导、协调和服务职能，为农村信用社改革发展创造良好环境。四是省级政府对农村信用社实施依法管理，不得干预农村信用社的具体经营活动，不得将农村信用社管理权下放地(市)、县(市)、乡(镇)政府。五是省级政府帮助农村信用社清收旧贷、打击逃废债，查处各类案件，建立良好的金融生态信用环境。(2)国家有关部门加强对农村信用社的监管。一是中国银监会承担对农村信用社的金融监管职能，负责农村信用社的市场准入、日常监管、市场退出等监管工作，提供金融监管信息，提出金融风险预警，并协助省级政府处置农村信用社金融风险。二是中国人民银行承担对农村信用社金融市场活动行为的监督管理，跟踪农村信用社金融风险变化情况，及时了解金融风险处置措施的落实情况，并在必要时向省级政府提供处置农村信用社金融风险的临时资金支持。3、促进改善农村信用社农村金融服务功能，提升农村金融服务主力军地位。农村信用社改革的最终目标是，增强农村金融服务功能。农村信用社要立足社区，面向“三农”，不断改进农村金融服务方式，完善服务功能。创新金融产品，拓宽服务领域，增强服务手段，充分发挥地缘、人缘、血缘和网点优势，切实提高农村金融服务水平，提升农村金融服务主力军地位。4、国家出台多项扶持政策，调动农村信用社深化改革积极性。为推动农村信用社改革顺利开展，国家出台财政、税收、金融等一系列政策，支持农村信用社化解历史包袱，调动农村信用社深化改革的积极性。一是中央财政对亏损法人农村信用社1994—1997年开办保值储蓄多支付的保值贴补息给予补贴。经核实确认，补贴额度共计为89亿元。二是改革试点期间，对农村信用社的营业税减按3％征收，免征西部地区农村信用社的企业所得税，对其他地区农村信用社的企业所得税按其纳税额减半征收。三是对改革试点农村信用社实施金融支持政策，主要是采取专项中央银行票据(以下简称专项票据)和专项借款方式，建立资金支持与农村信用社改革成效挂钩的正向激励机制，帮助农村信用社化解历史包袱，促进建立商业化可持续发展机制，增强农村金融服务功能。经核实确认，安排的资金支持额度共计为1718亿元。二、农村信用社改革取得重要的阶段性成果(一)产权关系有所明晰，产权制度和组织形式呈现多元化1、清产核资，厘清原有产权关系。改革初期，通过清产核资，农村信用社对原有产权关系进行了清理整顿，明晰了原有产权关系。具体表现为：厘清了农村信用社和原有股东间的关系，明确了股东的出资额；对农村信用社的历年积累进行了处置，就资能抵债农村信用社而言，在用历年积累充实各项拨备的基础上，对原有股金进行了增值；就资不抵债农村信用社而言，利用历年积累冲抵历年亏损挂账，其余部分留待后续进一步化解。在对原有股金进行规范整顿的基础上，充分尊重老股东意愿，在征询原有股东同意的前提下，按照有关规定将规范的股金等额转为新股金，否则予以清退。2、增资扩股，构建民营性质的产权关系。开展了广泛的增资扩股，严格增资扩股行为，并借助专项票据的发行兑付考核，有效提高了增资扩股的真实合规，确保了增资扩股后的股金主要来源于农民、农村工商户和各类经济组织，杜绝了财政性资金入股、存款化股金、贷款化股金，保证了入股资金全部为货币资金，全部股金为民有性质的资金，产权关系有所明晰，构建了农村信用社是民有性质的地方金融机构的产权基础。对此，有人质疑，为支持农村信用社深化改革，中央政府和地方政府(包括省级政府及其以下各级政府)对农村信用社进行了巨额资金支持，农村信用社的资本构成中中央政府和地方政府应拥有一定比例，不能认为农村信用社是纯粹的民有性质的金融机构，应为混合所有制性质的金融机构。笔者认为，这种认识存在误区：一是中央政府给予农村信用社的资金支持，是对农村信用社长期经营政策性业务造成的政策性亏损的补偿，是中央政府对农村信用社的债务清偿，正因为如此，中央政府将以专项票据方式对农村信用社的资金支持用于冲抵农村信用社的历年亏损挂账和置换不良贷款，并未作为中央政府入股农村信用社的资金。二是省级政府及其以下各级政府给予农村信用社的资金支持，在实践中更多地表现为将优质资产捐赠农村信用社，并置换其不良贷款和历年亏损挂账，或用于设立农村信用社改革发展基金，帮助经营财务状况较差的农村信用社加大深化改革力度(穆争社2012)。3、产权制度和组织形式实现多样化。从改革实践看，截至2012年6月月末，组建农村商业银行的有247个县(市)、组建农村合作银行的有173个县(市)、组建县(市)统一法人农村信用社的有1858个，这些多样化的产权组织形式对应着多元化的产权制度；从地区分布看，东部经济发达地区的农村信用社大多数选择的是股份制的农村商业银行和股份合