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1关于推进预算外资金国库集中收付制度改革的探讨--近年来,按照完善社会主义市场经济体制和建立公共财政框架的要求,各地财政部门都把国库管理制度改革作为财政管理的核心环节和重要手段,在机构设置、资金支出管理、部门预算编制与执行、政府采购、收支两条线等方面加大了工作力度,创造条件积极推行国库集中收付制度。国库集中收付制度是公共财政建设的重要基石,是财政支出管理的一项根本性变革,是我国财政体制改革的方向和目标之一,改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础,资金缴拨以集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度,从而实现财政资金直接缴入国库单一账户体系,财政资金支付由国库通过银行系统直接支付到供应商或用款单位,减少中间环节,降低行政成本,避免资金被层层截留,通过这项改革,一方面能提高政府支出的透明度,强化监管,保证财政资金及时安全的运行。另一方面,能增强预算约束力,提高资金使用效益,也是反腐倡廉的一项根本性措施。国库管理制度改革,从范围上讲包括所有财政性资金,其中最主要的就是预算内和预算外资金。预算外资金作为政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。相对而言,预算外资金管理改革的困难要比预算内资金管理改革的困难大的多,它除了涉及到预算外资金用款单位的切身利益外,还涉及到现有预算外资金管理机构的设置、管理模式等问题。一、预算外资金国库集中收付制度改革的基本设想预算外资金国库集中收付制度改革包括算外资金收入集中缴存和预算外资金集中支付两个方面,其核心是通过国库单一账户体系对预算外资金进行集中管理。其基本框架是财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户,用于记录、核算和反映预算外收入和支出,并与财政零余额帐户和预算单位零余额帐户进行清算。所有预算外收入通过“非税收入票款分离”系统直接缴存预算外资金财政专户,并逐步纳入部门预算统一管理,同时将各预算单位在商业银行开设的实有资金账户经财政、人民银行批准改为零余额支出账户,同时取消所有收入过渡户,各预算单位可以根据财政部门批准的部门预算及预算外资金收入完成情况和项目进度提报用款计划,预算外资金支出均从国库单一账户体系(财政零余额帐户、预算单位零余额帐户)直接支付给商品和劳务供应者或用款单位。对于人员工资、基2本建设、购买性支出、专项项目支出,由财政直接支付,其他零星支出,由财政授权支付。(一)强化预算外资金收入的集中管理预算外资金收入的主要来源是非税收入,非税收入是指国家机关、事业单位、社会团体或受政府委托的其他机构为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和规章以及凭借国有资产(资源)、国家投入而收取、提取、募集的除税收以外的各种财政性资金。征收部门按照有关法律、法规的规定,依法征收并及时足额直接缴存财政专户,中间不设过渡账户。预算收入的集中管理既是整个国库集中收付制度的基础,也是实现集中支付的前提。在目前情况下,对预算内、外收入分别核算,收入一律直缴国库单一帐户体系,实现“国库经收,资金直达,微机联网”的收入管理方式。为此建议:1、规范非税收入管理机构的设置、职能、稳定征收队伍。目前,根据财政部财综[2004]53号关于加强非税收入管理的通知,已明确规定政府非税收入管理范围,其管理范围主要包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。范围广、是具有很大潜力的政府财源,从我市近几年非税收入规模分析(不含罚没收入等缴存预算数),2002年-2004年非税收入分别是24741万元、32445万元、32027万元,同口径年均增长11%。2005年上半年实现非税收入22823万元,占年度预算87%;2002年-2004年非税收入调控分别是2057万元、2020万元、1842万元。2005年上半年实现非税收入调控1064万元,占年度预算54%,调控资金全部用于企业发展和重点项目建设。由此可见我市非税收入规模不断增大,对财政增收拉动作用逐步增强,在地方财政宏观调控中发挥了积极作用,为更好的发挥非税收入在财政体制改革中的作用,应进一步完善征管机制,深化非税收入收缴改革,建立“征收、预算、使用”相分离的管理模式,明确确定征管机构及职能,目前,我市执行财政部非税收入管理制度,使用山东省非税收入票款分离征管系统,管理机构却是预算外资金管理机构,人员少,无论机构还是职能、人员情况,都不适应非税收入改革的需要,因此建议确定非税收入管理机构模式,增加征收人员,稳定队伍。(其他地区预算外资金管理机构已相继更名非税收入管理机构)。32、加强征收主体作用,统一非税收入征收管理,将征收管理权限相对集中于财政机关。对一些征收力度偏落、制约手段单一的非税收入项目,如土地出让金、配套费等,逐步纳入财政直收范围。3、要加强对收入票据的管理,制定规范的“发放、检验、核对、回收”制度,保证所有收入及时、足额入库。4、要和人民银行密切协作,开展对行政事业单位银行账户的清理,坚决查处假冒下属单位或企业开户、公款私存等违纪违规现象,确保行政事业单位资金来源的唯一性。(二)建立国库集中支付中心,规范资金拨付方式支出管理是预算外资金国库集中收付制度的要点和难点。在现阶段,对预算外资金应建立以国库集中支付为主、分散支付为辅的支出管理体系,并逐步向规范的国库集中支付制度过渡。这样,“以拨代支”的拨付方式,将逐步被以国库单一账户体系为基础,以直接支付、授权支付为拨付方式的新的财政国库管理制度所代替,建立国库单一账户体系为基础的财政国库管理制度后,财政部门的支付业务将大量增加,需要设立专门支付机构。为此建议首先要改革财政部门现行机构设置,改革现行财政核算体系,建立国库集中支付中心,集资金支付、会计核算职能,并与政府采购部门有机结合的新型支付体系,确立融核算、支付、监督管理于一体的新型财务管理体制。本着强化监管、提高效率、优质服务的目标.一是要在财政部门内部实行机构改革,打破现行预算编制与预算执行为一体的预算机构设置和管理体制,进行机构分设,实现预算编制和预算执行相分离。预算外资金部门只负责配合编制收支预算和必要追加,不管执行;国库集中支付中心作为预算执行部门则按照预算计划具体执行,两者各司其职,保证预算执行的严肃性、公开性,提高预算执行的透明度,向重预算、轻决算、强化预算约束的严肃性转变。二是要以会计集中核算为依托,建立国库集中收付中心为会计核算主体的会计核算体制。在坚持资金使用权和审批权不变的前提下,取消行政事业单位在银行的一切账户,实行资金统管,由国库支付中心在人民银行或商业银行开设“国库单一账户”体系,包括预算外资金财政专户和按资金性质为预算单位设立一个支出零余额帐户,建立单一账户和分4类账户相结合的账户体系,实现集中资金、集中核算、集中支付。支付中心应分设稽核部、核算部、结算部。三个部室职责分明,相互配合、相互制约,对全部财政资金按性质进行分类汇集,统一管理,集中支付,各行政事业单位的所有资金收支、往来,全部要纳入集中支付中心核算管理。三是规范和细化支出项目,改变资金支付方式。在集中支付过程中,按照预算外资金的性质和用途,将支出分为基本支出和项目支出。基本支出包括工资性支出、办公公用经费,项目支出包括成本性支出、设备购置、基建支出、大额欠帐。基本支出中的工资性支出由财政代发工资(由预算列支的公务员及其它人员的个人工资性支出,有条件的差补、自收自支事业单位要逐步纳入财政代发工资范围)的实行财政直接支付,支付时,按规定审核每月的工资发放表,履行法定审批程序后,通知国库支付中心将所需工资支出拨到工资代发银行工资专户,由银行将资金转入职工个人工资储蓄卡。不符合代发工资条件的由财政支付中心授权支付;办公公用经费中大额水、电、暖实行财政支付中心直接支付,小额支出指预算单位日常发生的零星费用支出,如日常办公用品购置费、差旅费、水电费、业务招待费等,由于这些支出金额小,发生频繁,适宜维持目前分散支付的办法,由财政集中支付中心授权支付,但应在总量上严格加以限制,国库资金管理机构可测算并核定各预算单位零星支出的总金额;项目支出原则由财政直接支付,符合政府采购项目的要实行政府采购,其中成本性支出要与部门预算结合考虑支付方法,或者制定出台《政府非税收入成本性支出管理办法》。大宗购买支出,指预算单位日常性和非日常性的大宗商品或劳务的购买支出,购买时,预算单位根据预算安排提出购买申请,政府采购中心或预算单位根据财政部门批准的采购要求,与供货商签订采购合同或劳务供应合同,并据以向财政部门提出支付申请(附供货发票),国库集中收付中心对政府采购项目所需资金,直接转入供货商或劳务提供者在银行开立的账户中。(还需要制订具体的资金支付管理办法)二、推进预算外资金国库集中收付制度应注意的几个问题第一,必须与综合财政预算、部门预算相结合。实行综合财政预算、部门预算是建立国库集中收付制度的前提和基础。国库集中收付制度改革与预算编制改革是相互配套、相互衔接的,从某种程度上讲,预算编制改革的深5度与质量,直接关系到国库集中支付制度改革能否顺利进行,所以首先要全面推行预算编制改革,为加快推进国库集中收付制度改革提供良好基础和有利条件。1、编制综合财政预算。将预算外资金纳入预算管理或收支计划管理,编制综合财政预算,增强预算编制的合理性、科学性、规范性,彻底解决“预算内外两张皮”的问题,并把预算外资金安排的项目纳入财政审核范围,按照先预算外,再预算内的原则逐步加大统筹安排的力度。2、全面推行部门预算,采用科学的预算编审方法按照财政部要积极实施部门预算改革要求,结合我局目前还未实行部门预算改革实际,推行国库集中收付制度前要先行编制部门预算,可按“积极稳妥、先易后难、循序渐进”的总体思路稳步进行,编制部门预算的部门要与纳入集中支付的试点单位相一致,积累经验后全面推开。一、实行“两上两下”的预算编审程序。由财政部门根据国家政策和财力预测情况制定年度预算编制的统一政策、要求,布置预算编制,预算单位按照财政部门的要求,并根据自身的发展和工作要求,从基层预算单位开始编制预算,层层审核汇总后上报财政部门,即“一上”;财政部门审核后将预算控制数下达到部门,即“一下”;单位根据控制数调整预算,部门审核汇总后再上报财政部门,即“二上”;财政部门审核并报经市政府批准后,提交市人大审议,经批准后统一批复到部门,即“二下”。在“两上两下”过程中,贯彻预算编制规范性、统一性原则,要建立起财政部门与预算单位之间及财政内部的工作分工和协调机制。二、要提前编制预算,延长编制时间。从9、10月开始布置预算编制;编制预算时间比过去提前2-3个月,保证有必要的时间对预算项目安排进行论证,提高预算编制的科学性。三、细化预算,实施“零基预算”,改变原来预算外资金收支计划编制方式,将单位每一项支出都建立明晰预算,并且按照原则性与灵活性相结合的原则,为单位设置“备用金”,用于未纳入部门预算中的临时性开支,避免预算频繁追加,“备用金”年末余额可作下年继续使用或由政府调控。通过编制部门预算,可以细化预算编制,有利于预算执行操作,防范和制止预算执行中的不规范做法,便于预算审查和监督。实施国库集中收付制度,有利于预算编制部门更准确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求,促进部门预算的合理编制。6第二,探索与国库集中收付制度相适应的新的预算外资金管理方式。财政资金当前仍然有预算内、外之分,并且为调动预算单位加强预算外资金管理的积极性,政府在集中预算外资金调控前提下,对预算外资金的管理,给预算单位留下了较多自由运作空间,预算外资金支出实行的是一种粗放的管理方式,重拨款,轻监督,忽视追踪问效,很多资金没有起到应有的作用,约束力不强,预算管理程度相对较弱。为此,在将预算外资金纳入部门综合预算和实行集中收付之后,预算外资金管理部门应调整工作重点,集中精力,加强收入征管和优化对预算外资金支出结构的管理。如:对非税收入实行动态管理,全面及时掌握非税收入情况、配合有关科室编制部门预算、从基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