城投债信用评级中地方政府财政实力评价方法的探讨—张飞

10一、引言所谓城投债，又称“准市政债”，是指由城投类企业公开发行的企业债和中期票据，其募资投向多为地方基础设施建设或公益性项目。由地方国资委100%控股，依据当地政府决策进行地方基础设施和公用事业建设、融资、运营的主体，统称之为城投类企业。银行间企业债的发行主体当中，除中央直属企业和铁道部外，其余大多都是各地政府所属的城投类企业。城投债的募集资金主要用于城市路网项目、市政基础及公共服务项目等建设，偿债资金多来自于财政补贴。尽管评级机构均将城投债其视为地方政府信用，但由于地方政府的财政实力存在差异，因此本文在对现行中央和地方分税制财政体制框架进行简单介绍的基础上，就地方财政实力的影响因素进行分析并探讨了地方财政实力评判的方法和原则。城投债信用评级中地方政府财政实力评价方法的探讨■文\张飞摘要：受国家政策鼓励和较低融资成本的吸引，以公开发行企业债和中期票据的形式产生的城投债市场规模迅速扩大。由于多数城投债偿付能力与地方财政实力密切相关，因此对城投债信用评级中地方政府财政实力评价方法进行探讨是非常有意义的。关键词：财政实力信用评级Abstract：TobeencouragedbyNationalpolicyandattractedlowerfinancingcost,thescaleofmunicipalcorporatebondsandmedium-termnotesforpublicdistributionhasbeenexpandedrapidly.Becausemostlocalfinancialdebtssolvencyiscloselyrelatedtothestrengthofthefinancialstrengthoflocalgovernment,itisvaluabletostudythemethodsofcreditratingformunicipalfinancialstrength.Keywords：FinancialStrengthCreditRating城投债信用评级中地方政府财政实力评价方法的探讨11二、现行分税制财政体制框架当前，我国事项的是分税制财政体制，是继“分灶吃饭”、“财政大包干”两种模式之后的第三种模式。分税制财政管理体制改革始于1994年，其主要特点就是改变了财政大包干体制下中央与地方“一对一谈判”、“讨价还价”的体制确定模式，统一了中央地方收支范围划分，初步明确了中央地方支出责任划分的总体框架。中央财政主要承担国防、武警、外交和中央国家机关运转等所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。分税制财政体制改革以来，按照规范统一、科学合理和公平公正的基本原则，逐步建立并完善了由财力性转移支付和专项转移支付构成的转移支付制度。财力性转移支付是中央财政为弥补欠发达地区的财力缺口，缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化安排给地方财政的补助资金，以及中央出台减收增支政策对财力薄弱地区的补助。主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。专项转移支付是为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，地方财政需按规定用途使用资金。从十多年来的运行情况看，分税制改革取得了显著成效。主要表现在三个方面：一是改变了财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下滑的局面，增强了财政宏观调控能力。二是均衡地区间财力差异效果较为明显。三是部分地区基层财政困难明显缓解，县乡财政运行状况明显改善。表1：现行中央地方支出责任划分中央财政支出国防、武警经费，外交支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。资料来源：国家财政部表2：现行中央地方收入划分中央固定收入关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。中央与地方共享收入增值税中央分享75%，地方分享25%；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，上海、深圳分享3%。地方固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税（不含证券交易印花税），耕地占用税，契税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。资料来源：国家财政部12但是，中央政府对财政收入分权改革有时并不是从增强税收激励的目标出发，而是从增加中央财政收入比重出发，随着经济社会形势的变化，受政府职能转变尚未完全到位、行政管理体制不尽健全等客观条件制约，中央政府与地方政府间事权与支出责任划分存在的不够合理、不尽清晰等问题逐步显现，即财权上收、事权下放，基层政府行使职权的物质基础不稳，事权、财权不对等，影响了财政体制的运行效果。表3：中央和地方财政收入及比重年份全国(亿元)其中比重(%)中央地方中央地方19934348.95957.513391.4422.078.019945218.102906.502311.6055.744.319956242.203256.622985.5852.247.819967407.993661.073746.9249.450.619978651.144226.924424.2248.951.119989875.954892.004983.9549.550.5199911444.085849.215594.8751.148.9200013395.236989.176406.0652.247.8200116386.048582.747803.3052.447.6200218903.6410388.648515.0055.045.0200321715.2511865.279849.9854.645.4200426,396.4715,110.2711,286.2057.2442.76200531,649.2917,260.4914,388.8054.5445.46200639,373.2021,243.8918,129.3153.9646.04200751,321.7827,749.1623,572.6254.0745.93200861,316.9032,671.9928,644.9153.2846.72资料来源：历年中国统计年鉴注:1.中央、地方财政收入均为本级收入。2.本表数字不包括国内外债务收入。从收入看，1993-2008年，中央本级收入占全国财政收入的比重由22%提高到53.3%。2008年全国财政收入61,316.9亿元，其中，中央本级收入32,671.99亿元，占全国财政收入的53.28%，比1993年提高31.3个百分点，主要用于对地方税收返还和转移支付；地方本级收入28,644.91亿元，占全国财政收入的46.7%，比1993年下降31.3个百分点。中央本级支出占全国财政支出的比重大体呈现逐步下降的趋势。2008年，全国财政支出62,427.03亿元。其中，中央本级支出13,374.31亿元，占21.4%，比1994年下降11个百分点；地方本级支出49,052.72亿元，占78.6%，比1994年提高11个百分点。三、地方政府的财政收入构成按照财政部的意见，地方财政收入指的就是地方财政一般预算收入。地方财政一般预算收入包括：增值税25%、营业税、企业所得税与个人所得税地方分享部分、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、屠宰税、农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、其他各项税收、国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、专项收入、其他各项收入，不含基金收入。地方财政一般预算收入是衡量一个地方政府可支配财力的重要指标。但是，财政部对地方财政收入的定义是狭义的地方财政收入，本文所指的地方财政收入为广义的地方财政收入，即除了一般预算收入外，我国地方政府的收入还包括财政转移支付、税收返还收入、国债转贷收入，以及基金预算收入和预算外收入。（一）财政转移支付由于我国地区间经济发展不均衡，东部沿海地区经济发达，地方财政实力雄厚，而广大中西部地区由于历史和现实的各种原因，基本上都是吃饭财政，财力薄弱，财政支出结构中建设性支出所占比重很小，对中央政府的财政转移支付依城投债信用评级中地方政府财政实力评价方法的探讨13（四）基金收入基金预算收入是按规定收取，转入或通过当年财政安排，由财政管理并具有指定用途的政府性基金预算收入等。基金预算收入必须专款专用，不能任意支配。（五）预算外收入预算外收入亦称“预算外资金”，是为了保证专项事业发展，补充地方财力不足和解决一些临时性急需资金，按国家规定的范围和用途，自收自支，筹集预算外资金。预算外资金由地方财政部门、行政事业单位、企业及其主管部门收入的预算外资金和上级补助等几个部分组成，不通过国家预算管理的财政收入。预算外收入主要包括：1、纳入地方财政的预算外收入。如工商税附加、工商所得税及其他一些税收的附加收入；地方集中的更新改造资金收入、公产公房租赁收入等。2、行政、事业单位的预算外收入。如公路养路费、航道维护费、育林基金、城市园林收入、社会福利收入、文教、卫生、广播、科研收入等。3、全民所有制企业掌握的企业专项基金收入。如企业更新改造资金等。四、影响地方政府一般预算收入的因素从影响地方政府一般预算收入的因素看，最主要的有三大因素。第一个因素是经济发展水平。当经济增长比较快且经济效益比较好时，通常地，财政收入增长比较快，反之，财政收入增长比较慢。第二个因素是经济结构，不同的结构性因素对财政收入有很大的影响；第三个因素是税收，包含税收政策的调整和税收征管力度。比如增加或减少税种，提高或降低税率，新增或取消税收优惠政策都会直接影响到税收，进而影响6000050000400003000020000100000ഄᮍ䋶ᬓᬊܹ51590.5ऩԡ˖ғܗഄᮍᴀ㑻ᣛߎғܗഄᮍ䋶ᬓ㒧ㅫ੠㒧ԭғܗϞ㾷Ё༂ᣛߎғܗЁ༂⿢ᬊ䖨䖬੠䕀⿏ᬃҬғܗഄᮍ䋶ᬓᬃߎғܗഄᮍᴀ㑻ᬊܹғܗ赖性很强。因此，转移支付是内部地区地方政府收入的一个很重要的来源。2008年，地方从中央获得的税收返还和转移支付净额22,005.68亿元，相当于地方本级支出的44.9%，也就是说44.9%的地方本级支出是来源于中央财政的税收返还和转移支付净额。因此，将地方本级收入占全国财政收入的比重（46.7%），与地方本级支出占全国财政支出的比重（78.6%）进行简单对比，认为地方以46.7%的全国财政收入，却承担78.6%的全国财政支出的看法是错误的。实际上，地方特别是中西部地区本级支出中相当一部分来自中央财政的税收返还和转移支付。图1：2008年地方财政平衡关系资料来源：国家财政部（二）税收返还税收返还是指中央返还地方的税收收入，是分税制体制改革后中央对地方上划收入（或减少地方收入）的一种财力补偿。2007年税收返还包括消费税和增值税税收返还、所得税基数返还。（三）国债转贷收入1998