关于规范基层政协协商民主工作机制的思考

关于规范基层政协协商民主工作机制的思考党的十八大明确提出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要“健全社会主义协商民主制度”，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”等。全国各级各地人民政协积极响应号召，掀起了健全基层政协协商民主制度的理论探讨和实践摸索的热潮，不断丰富和完善基层政协协商民主工作的实践经验，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。笔者结合在基层政协工作的体会，就如何规范基层政协协商民主工作机制，谈几点粗浅的认识。一、基层政协推进协商民主建设的现实意义（一）推进协商民主有利于完善社会主义民主政治体制选举民主与协商民主是现代民主政治的两种重要形式，构成了我国独具特色的民主政治体制。协商民主作为社会主义民主的重要形式之一，其实质就是要引导公民有序的政治参与。在党领导的多党合作和政治协商制度下，人民政协将各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士汇聚到协商民主的平台上，使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求，通过协商渠道得到系统、综合的反映，实现公民有序的政治参与，使公民享有广泛的权利和自由，从而达到团结各方、凝聚人心、促进和谐的目的。（二）推进协商民主有利于完善地方党委政府决策机制人民政协协商民主坚持求同存异，蕴涵着合作、参与、协商、包容的精神。在我国的组织体系中，县级党委政府地处基层，直接面对一线群众，工作千头万绪、纷繁复杂，要避免决策的随意性和片面性，实现科学民主地决策，“协商民主”必然是决策中的重要环节。通过重大问题在决策前和决策中进行协商，一方面能够及时地将社会各界的利益和要求提供给执政党作为决策的参考，使决策更具科学性和正当性，另一方面能够获得广大政策对象的认同和支持，得到参与者的普遍遵守，有利于推动党委政府决策的顺利实施。（三）推进协商民主有利于完善政协履职机制协商是人民政协的基本工作方式，人民政协履行三大职能的过程，就是协商的过程，其实质就是协商民主的过程。党的十八大报告提出“要完善协商民主制度和工作机制”，就是要将协商民主以政协政治协商、参政议政、民主监督三大职能为骨架，丰富政协工作的各个方面、各个环节的内容，为政协履职赋予新的生命力，为政协履职空间的拓展、履职的目标性和方向性的明确，提供了理论引领。基层人民政协对协商民主制度建设的实践探索和理论总结，必将促进协商民主的程序进一步规范，内容进一步细化，地位进一步提高，从而推动政协工作政策依据、制度依据以及法律依据的健全和完善。（四）推进协商民主有利于创新和完善社会管理体制协商民主具有保障社会各界群众的话语权和交往权利的功能，能够通过平等对话协商途径，使多元利益达成的“辩论共识”影响公共决策。在协商过程中，所包含的公众参与、平等协商的精神和价值理念，与新型社会管理理念有着高度的理论共鸣。推进协商民主将有利于建立自由表达的利益诉求的社会管理体制，有利于引导公众有序参与各项社会公共管理事务，有利于促进全体社会成员通过协商、对话获得均等的公共产品和公共服务，有利于建立多部门协作的社会矛盾处理机制，促进实现社会管理体制的创新和完善。二、基层政协协商民主工作机制“五要素”亟待规范近年来，人民政协工作日益受到党委政府的重视，协商民主成为了新形势下推进政协工作的重要方向和着力点，各级政协组织积极进行了探索实践，促进了基层协商氛围日益浓厚，协商民主呈现出较好地发展势头。但从操作层面看，各地各级政协在具体工作中，面对“是否协商、谁来协商、协商什么、怎么协商、协商结果如何运用”等等都没有统一的规范，协商的主体、客体、形式、程序、结果等五个工作要素亟待规范。（一）协商主体认识存在偏差协商主体即是协商活动的参与者，一方是党委、政府，另一方是政协及各民主党派、人民团体、政协委员或者群众代表等。协商主体的思想认识对于协商效果发挥有着决定性的影响。长期以来，部分党委政府将政协看作是与社会各界进行沟通的载体，忽视了协商对决策的影响，甚至把协商会议看作是决策证同的工具，或彰显民意的点缀之物，“为了协商而协商”的现象普遍存在。而以政协为代表的协商意见表达方，受到“政协两味药，‘甘草’与‘白灼’”等思想的影响，不想被党委政府视为无事找事的“添乱者”和民意的“绑架者”，在协商过程中主动屏蔽“杂音”，将协商会议变成了党委政府意志的传达会，协商有余，而民主不足，影响了人民政协协商议政的积极性，制约了协商民主的健康开展。（二）协商客体范围界定宽泛党的十八届三中全会，对协商民主的内涵有一个科学的概况，指出“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商。”这一论述着眼大局，关注大事，具有很强的指导性，但对基层政协组织而言，显得过于概念化、宽泛化，缺乏了实际操作意义，究竟协商什么，哪些必须协商，哪些没必要协商等都没有细化明确的界定。当前，普遍存在“人民政协主动，党委政府被动”的情况，协商客体的确定一般是政协根据党委政府的中心工作草拟备选课题，供党委政府选择确定，以致协商客体确定存在着不同程度的被动性和随意性。（三）协商形式选择缺乏规范开展政协协商工作，协商客体选定后，紧接着就要选择协商类型，即在哪里进行协商，按什么方式协商。当前，基层政协最常用的是政协全体会议、常委会议、主席会议和专门委员会会议的专题协商，十八大报告中强调的对口协商、界别协商、提案办理协商等形式开展较少，基层协商形式比较呆板，往往仅限于人民政协范围内的会议协商，有时变成政协“唱独角戏”。究其原因，主要是从上至下缺乏统一的操作规范，对什么事项在什么情况下采取什么样的协商形式没有明确规定，而基层政协又缺乏探索协商民主形式的理论支撑，在实践中没有操作指南，导致协商形式不够丰富，影响了协商的广度和深度，也影响了协商质量和效果。（四）协商程序硬性要求不明协商程序在某种程度上决定了协商过程的民主，协商程序的明确将有助于避免和解决政治协商的随意性。当前，由于协商工作缺乏实施细则和具体操作规程，较普遍地存在协商时间、步骤、程序不规范，协商的随意性明显。协商的“三在前、三在先”原则没有得到较好的贯彻落实，决策后协商的情况普遍存在，即使是决策前的协商会，会上也是领导讲话多，民主交换意见少，实际上成为通报会、通气会，协商的平等性、充分性、民主性不能得到较好的体现。（五）协商结果作用发挥有限协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。现行政协协商工作中，对协商意见的处理落实明显缺乏刚性约束规定，协商意见报送后，是否交给党政领导，是否落实了处理措施，哪个部门负责承办，处理结果和效果如何?缺乏情况反馈。有时，协商效果甚至主要依赖相关部门“政协意识”的强弱和基层政协领导在本地区的影响力。更重要的是，对协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，协商意见不落实，有什么责任，谁承担责任，也是不明确的，导致一些协商意见与建议得不到及时有效采纳，协商民主作用发挥有限。三、对规范基层政协协商民主工作机制的几点思考发展协商民主是新时代新形势赋予人民政协的新使命，也是新挑战。基层政协组织要在坚持正确政治方向，维护中国共产党的核心领导地位的基础上，以规范协商民主五个工作要素为突破口，进而规范基层政协协商民主工作机制，促进基层政协协商民主广泛、多层、制度化发展。（一）培育协商民主氛围。营造平等、自由、公正、宽松的民主氛围，是发展协商民主的必要保障。要有计划、有重点地通过电视、报纸、网络等媒体，宣传政协协商民主活动，以实际协商成果来扩大政协影响力，让公民学会用协商民主的方式方法解决利益矛盾，从而进一步强化党政干部、全体政协委员及各界人士对社会主义协商民主制度建设的认识。（二）完善协商民主制度。推进基层人民政协协商民主制度建设必须解放思想，与时俱进，在继承中创新，在创新中发展。一要制定地方政协工作细则。将党委动议、政协协商、人大决策、政府执行的运行机制，通过工作制度加以规范，明确界定和细化政治协商的主要内容、形式和程序，有序开展各种协商活动，使人民政协更好地承担其政治历史使命。二要完善以宪法和政协章程为核心的人民政协制度体系建设。大力推动对人民政协进一步入宪和人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政法理依据的研究，进一步明确人民政协协商民主的法律地位，要以法律形式健全人民政协协商民主制度体系，使协商民主有法可依。三要完善委员管理、委员权利保障等配套制度。强化委员管理，进一步完善委员管理制度，规范委员的推荐、责任与权利、进出机制等，着力培养有战斗力的委员队伍。保障委员权利，进一步完善权利保障制度，保障政协委员在会议上的发言不受追究，强化落实协商结果和建立协商反馈机制，保障委员协商活活动中的意见建议得到有效回应。（三）丰富协商民主内容。一是紧扣推动科学发展开展协商。要充分发挥政协智力密集优势，在继续搞好对“一府两院”工作报告和财政、计划报告协商的同时，要按照党委政府想什么、政协议什么，党委政府做什么、政协帮什么的工作理念，紧紧围绕事关区域发展方向和发展大局的战略规划、发展目标和重大决策等开展协商议政活动。二是关注民生改善开展协商。政协要时刻关注教育、文化、医疗、就业、住房和社会保障体系建设等各项社会事业发展，紧紧围绕人民群众最关心、反映最集中的热点问题开展协商议政，倾听百姓呼声，反映群众诉求，促进民生问题有效解决，努力营造政通人和、和谐共进的发展环境。（四）创新协商民主形式。目前，基层政协开展得比较经常和规范的是全体会议协商、常委会议协商、主席会议协商、专委会议协商等四种会议协商方式。为进一步拓展协商民主渠道，党的十八大报告新提出了专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商四种新的协商形式，怎样开展这几种协商，在什么范围开展，适用于什么内容，都是基层政协工作探索创新的努力方向。笔者认为，一要密切专委会同党政职能部门的联系，切实加强工作互动和信息共享，组织开展内容丰富、形式多样的对口协商和专题协商，努力推动部门和行业工作的改进与发展。二要充分发挥界别的渠道作用，根据政协委员界别构成特点，组织开展界别协商，为行业发展建务实直言，献有用之策。三要探索建立同类提案协商办理机制，将每年全会中的同类型提案集中到一个协商中办理，并形成具有影响力的协商报告，从而提高提案办理的效率和质量。同时，要充分政协委员履职的主体作用，增强协商主体的代表性、包容性，提高协商主体的协商能力，扩大各层面利益群体参与协商民主的范围和覆盖面。（五）增强协商民主实效。一要加强自身建设。政协和政协委员的协商议政能力，是提高协商活动质量的首要因素。要不断加强政协机关建设，完善政协专委会职能，真正把政协建设成为“委员之家”，为委员搭建良好的履职平台。同时，要不断加强委员素质建设，开设委员培训班，把委员培训工作常态化，不断提高委员履职的能力和水平。二要积极争取支持。地方政协要主动加强与党委政府和各级部门的沟通联系，推动党委政府把完善协商民主制度和工作机制列入重要议事日程，引导各级各部门切实做到思想上重视、政治上关心、工作上支持。三要强化成果转化。要积极构建以“政协党组报送、党政领导阅批、部门采纳落实”为主要内容的协商成果办理落实机制，科学设定党委、政府以及各部门各单位对政治协商意见的处理时限和要求，并将政协协商意见办理工作纳入年终目标考核，以促进基层政协协商成果的转化运用，使基层人民政协在协商民主制度建设的探索创新中彰显活力。