协整财政资金与捐赠资金 共谋灾后重建

1协整财政资金与捐赠资金协整财政资金与捐赠资金协整财政资金与捐赠资金协整财政资金与捐赠资金共谋灾后重建共谋灾后重建共谋灾后重建共谋灾后重建西南财经大学冯俏彬、周雪飞、郭佩霞1摘要：四川汶川特大地震撼动了全世界，截止到6月10日，国内外捐赠款物已达442.32亿元，数额之大，史无前例，管好用好捐赠资金已成为当务之急。由于捐赠资金的特殊性，一般情况下政府并不介入对其的使用与管理。这就造成资金管理比较分散、统一性和协作性差。本文建议，在财政部门和民政部门之间成立“灾后重建资金协调小组”，建立财政资金与捐赠资金的协调机制，一方面避免资金的重复投入，另一方面，有利于财政部门发挥“窗口指导”的作用，便于捐赠团体查漏补缺，充分发挥其小型、直接、灵活的特点，在财政资金关照不到的地方和人群中发挥作用。关键词：财政资金捐赠资金灾后重建四川汶川“5、12”特大地震撼动了全中国，其受灾面积之大、伤亡人数之多、财产损失之严重，均为历史罕见。据国务院新闻办发布的权威消息，截止到6月10日为止，汶川地震已造成69146人遇难，374072人受伤，失踪17516人,累计受灾人数达45509241人。一、震灾后接收国内外捐赠情况灾难的降临，激发出巨大的爱的力量。海内外华人有钱出钱、有力出力，通过各种渠道支援灾区。截止到6月10日12时，国内外捐赠款物已达444.32亿元，数额之大，史无前例；全民参与热情之高，前所未有。表一是“5、12”以来每天接收的捐赠数。表一汶川大地震后接受国内外捐赠款物一览表单位：亿元日期国内外捐赠款物总计与上日相比净增日期国内外捐赠款物总计与上日相比净增5、132．21---5、28347.8720.655、148.776.565、29373.0725.205、1513．444.675、30399.2426.175、1631.7518.315、31401．021.785、1760.2328.486、1415．3814.365、1889.4529.226、2417.422.045、19108.3418.896、3423.646.225、20139.2530.916、4436.8113.175、21160.0920.846、5437.640.835、22214.1654.076、6438.060.435、23246.4432.286、7439.741.681本文第一稿完成于震灾发生后10天即5月23日，财政部科研所以急件印发《财政研究简报》报送中央有关部门，为国务院出台《关于汶川地震灾后捐赠资金管理使用的指导意见》（6月16日）提供了前期研究成果，后被《中国财经报》、《中国财政》、《21世纪经济报道》等媒体全文发表或节选。该文同时经省人大预工委报送四川省抗震救灾指挥部，已批转到相关部门。此文系为《中国财政》发表时版本，数据更新到6月10日。2资料来源：根据中央电视台网站、国务院新闻办网站等的相关信息整理而成。归纳起来，本次捐赠有以下几个特点：1、捐赠资金量大集中，增长非常迅疾。从上表可以看到，地震发生后的第一天就有2.21亿元善款流入。此后的每一天，善款均以惊人的速度流入，高峰日（5月22日）一天就激增54.07亿元。2、绝大部分的资金是非定向捐赠。由于事发突然，捐赠资金大多未指定捐赠的具体用途，而是笼统地用于此次地震的救灾和重建工作。即使是定向捐赠的资金,也存在突出的重复问题,如多笔资金同时指定捐赠中小学重建。3、捐赠资金来源多种多样。大的方面可分为国际捐赠和国内捐赠。就后者而言，既有来自各地方政府或政府部门的捐赠，同时更有大量企业和社会组织的捐赠，特别值得一提来自全国各地、各阶层的个人捐助，从媒体的报道中可以到，这次灾害激发了中国人民的爱心和责任感，即使是生活并不宽裕的下岗工人、退休人员、农民工甚至生活无着的社会流浪人员都拿出自己微薄的积蓄支援灾区。4、另外，根据报道和我们到灾区调查的情况，尚有多家慈善组织、民间个人在灾区进行救济，如总部位于香港的乐施会已为灾区救济和重建准备了一亿元的预算。这些民间善款尚未统计在民政部公开发表的数据之中。谁接收了这些捐款呢？我们统计主要以下几个方面；1、民政部。如截止到5月27日，民政部到账捐款达17.69亿元。2、中国红十字会及其各地分会。这个准政府组织是这资助接受捐赠款物的主体，如6月9日仅总会接受的捐赠款物总额就达41.2亿元,而身处灾区的四川省红十字会接受的捐款已达20亿元之巨.3、中华慈善总会。截止到6月5日，它所接受的捐赠款物已达9.28亿元.4、灾区各级政府。截止到6月5日，受灾各省接受的捐赠款物已达306.54亿元，其中重灾区四川省为65.99亿元(不含捐赠物资折价部分)。另外，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中国妇女基金会等也向社会募集了部分资金。由于汶川地震的惨况牵动了所有人的心，也由于党中央和政府的及时处置和新闻媒体连续公开的报道，灾后全中国人民焕发出来的血浓于水的亲情和人性之美，感动了全中国每一个人，也将成为中华民族在危难关头团结一心的宝贵精神财富，必须倍加珍视和爱护，因此，管好用好捐赠资金，给全国人民、甚至全世界一个交代，已成为当务之急。5、24261.0114.576、8440.370.635、25290.5529.546、9441.471.15、26308.7618.216、10444.322.855、27327.2218.463二、我国捐资资金的管理与使用由于捐赠资金的特殊性，一般情况下政府并不介入对其的使用与管理。在我国，尽管接受捐赠的慈善机构在业务上均接受民政部门的指导，但捐赠资金仍然是相对独立的资金。这表现在：1、法规上适用《公益事业捐赠法》和《救灾捐赠管理办法》，其中后者是民政部于2008年4月28日发布的，对救灾捐赠资金的使用与管理进行了详细的规定，主要内容是：救灾捐赠受赠人应当对救灾捐赠款指定账户，专项管理；对救灾捐赠物资建立分类登记表册。发放救灾捐赠款物时，应当坚持民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放等程序，做到制度健全、账目清楚，手续完备，并向社会公布。县级以上政府民政部门应当会同监察、审计等部门及时对救灾捐赠款物的使用发放情况进行监督检查。2、资金所有、管理都比较分散、统一性和协作性差。如前，我国捐赠资金平常状态下主要由以下部分构成，一是民政部门接受的，二是红十字会系统，三是中华慈善总会、中国扶贫基金会等。后面两个机构在各地并无分会，而民政部门和红十字会这两大捐赠资金体系均不存在自上而下的统筹关系，各地民政部门依据本地需要使用，上下级政府之间不联通；各级红十字会依据本地需要和自身工作开支，总会与各地分会之间只存在业务指导关系，不存在管理与被管理关系。3、捐赠资金监督力度弱，公开、透明程度不够。在发达市场经济国家,捐赠资金受到捐赠人、公众、媒体等的严密监督。如美国有专门的慈善评级机构先后为超过5300家慈善机构评级，级别为4星到无星，从高到低同时提供各个标准下的前十名排行榜，其中不少是负面排行榜，比如筹款回扣率排行，财务危机排行，劣等机构CEO薪水排行，赠款囤积花不出去排行。一旦慈善机构信誉受到质疑，就可能被公众抛弃。另外，慈善组织每年会向国税局详细报告本年度经费的来源和支出情况以及各项活动经费的来龙去脉，法律对于侵吞捐款及借慈善行骗的行为，都予以非常严厉的惩处。在香港,慈善组织组织公开募捐活动时,事前要向社会福利署申报并得到筹款许可证,事后要编制筹款活动的收支结算表，并交给政府认可的会计师进行审计。审计后的账目必须在90天内交给社保署署长审阅。如果筹款要用于香港以外的地方，那账目和审计报告还必须分别在一份中文报纸和英文报纸上公告。在我国，总的来说慈善组织发育不全，三大协会均带有一定的官方色彩，因此历来捐赠资金主要依靠行业自律和主管部门的监督，外部监督即来自捐赠人、媒体、公众的监督比较欠缺，透明度不高，善款使用上随意性很大，效率较低。4、国内慈善机构的损耗率较高，大约在30%以上。我国直接规定“各级民政部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用”，理论上来看，相当于4零损耗，但实际情况并不如此。即使是比照公务员待遇、从政府领取工资的中国红十字会，常规情况下也按10%提取管理费。5、民政部门接受的捐赠资金属于非税收入，财政部门尽管将其纳入收支两条线的管理范围，但资金使用的主导权仍在民政部门。三、灾后需要投入的重建资金的预计汶川“5.12”特大地震造成了重大人员伤亡和财产损失，灾后重建任务异常严峻，所需资金极其庞大，对未来中国财政形成严峻的压力。因此一方面需要对重建资金量有所预计，另一方面需要统筹考虑全社会可用资金量，以做到未雨绸缪，心中有数。根据灾后重建的一般经验，我们主要从受灾救助、医疗需要、民房修建、修复受灾基础设施和公共服务机构四个方面，对灾后重建所需资金额度进行初步预估。1、从受灾人数分析救助资金据民政部报告，截止到6月10日为止，汶川地震已造成69146人遇难，374072人受伤，失踪17516人,累计受灾人数达4550.92万人,同时还产生了大量的“三孤”人员(孤儿、孤老和孤残).由于余震不断，死亡人数（包括经失踪到确认死亡）和受伤人数还会有小幅增加，保守估计最终受伤人数将达到40万人。据有关政策，目前政府已经开始对遇难者每人发抚恤金5000元，三孤每人每月补助600元，灾民每人每天补助10元钱和1斤口粮。按3个月的临时生活补助时间计算,所需资金量分别为:抚恤金。由于失踪人数中相当部分人口将确认为死亡人口，估计最终的死亡人数将在86000人左右，而按照一般一家四口，死亡集中在一家人的概率为5%估计，最终，政府向幸存亲属发放的抚恤金人数为81700人，则需要支出为4.085亿元。“三孤”临时生活补助。三孤人数保守估计为5000人，根据每人每月补助600元，补助期间为转移安置的3个月测算，三孤的补助支出将达900万元。灾民生活补助。按每人每天补助10元，补助期为3个月，灾民人数为45423241人（灾民总数5509241－死亡人数86000），那么补助支出将达到408亿元。这还不算每天一天一斤口粮的资金。以上三项合计为412.18亿元。按照目前的灾情，补助发放时间将超过3个月,预计将持续6个月到9个月。这样的话,上述资金需求还将增加2-3倍。2、从医疗需要分析所需资金在36万受伤人口中，重伤员保守估计为5%，即18000人左右。按卫生部规5定的。外省份收治地震伤病员将获人均2.8万元医疗费用补助计算，就需要花费医疗费用5.04亿元.3、从受灾民房分析重建资金在汶川、北川、青川等深山县，除了城区建筑净毁，分布在广袤山野的民房或震塌，或水淹，几乎全部需要重建。仅重建民房一项，所需的资金就极其可观。以现有4550．9241万灾民为依据，按4人为一户计算，共有1137.73万户居民。按每户60平方米的重建面积和1000元/平方米的建造成本，仅此一项就需要资金6826.38亿。对上述各方面重建投入进行加总，则震后重建资金共需412.18＋5.04＋6826.38＝7243.6亿元。而这个重建资金的预计，还不包含其它隐性、但事实上是由财政承担或兜底的部分，如金融机构核销的受灾企业的呆坏帐、海关、税务等税式支出等。4、从受灾建筑及公共设施分析损失上述的住房建设仅仅是灾后重建的第一阶段，之后是旷日持久的基础设施以及环境重建。以青川为例,基础设施和相当部分的公共服务设施基本损毁,重建、恢复的资金量预计达700亿元。而象青川这样的重灾区计有10个之多，另外还有十来个受灾略轻，但同样有重建需要的市县。如此算来，资金量将达到天文数字。四、协调融合财政资金与捐赠资金，共谋灾后重建灾害发生发后，各级财政部门紧急行动，在第一时间下拨救灾紧急资金，并随着灾情的逐渐显性化不断增加财政资金。表二为震灾发生以来按天记录的财政救灾资金下达情况。表二汶川大地震后财政下达的资金统计单位：亿元日期财政资金中央财政地方财政日期财政资金中央财政地方财政5、127------5、27192.16151.2640.95、138.6------5、28195.57153.85