国有企业改革与企业国有资产法

主讲题目国有企业改革与企业国有资产法主讲人洪虎第十一届全国人大法律委员会副主任委员2009.11.26（一）国有企业改革的历程广义的国有企业即国家出资兴办或者持有股份的企业。国有企业改革是中国改革开放的重要内容。国有企业的改革拉开了中国城市经济体制改革的序幕，是改革的突破口。企业改革不仅包括企业内部体制的改革，而且包括国家管理企业体制的改革。说到底，国有企业的改革实质是国有经济的改革，它包括国有经济实现形式的创新、国有经济管理体制的改革、企业制度的改革等内容。中国国有企业改革有许多丰富宝贵的经验需要认真总结，并应在新的情况下继续加以发展和应用。一、关于国有企业改革国有企业改革的历程社会主义市场经济（目前中国的经济体制）计划经济为主，市场调节为辅（中国共产党十二届三中全会前的经济体制）从1984年10月至1992年10月，约8年。1、中国经济体制改革的三个阶段高度集中的计划经济（中国共产党十一届三中全会前的经济体制）从1978年底至1984年10月，约6年。社会主义商品经济（中国共党第十四次代表大会前的经济体制）从1992年10月至今，约17年。前8年是初步建立社会主义市场经济体制，后9年是完善社会主义市场经济体制。国有企业改革的历程2、中国全民所有制经济企业的四种组织形式和企业改革的三个阶段国营工厂（商店、交通运输公司）——高度集中计划经济下的企业组织形式第一阶段的改革（从1978年底至1984年10月）国营企业——计划经济为主、市场调节为辅经济下的企业组织形式第二阶段的改革（从1984年10月至1993年11月）国有企业（窄义的国有企业）——社会主义商品经济下的企业组织形式第三阶段的改革（从1993年11月至今）国家出资企业——社会主义市场经济下的企业组织形式国有企业改革的历程国有企业（窄义的国有企业）●是依据“国家所有权与企业经营权分离”的理论设立的。●企业是相对独立的经济实体，享有政府授予的经营权，是在政府主管部门领导下，自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者。企业仍然是政企合一的组织。●企业是具有一定权利和义务的法人。企业以国家授予其经营●●管理的财产承担民事责任，国家实际对企业的债务承担联带责任。●企业经营权的内容虽然是法定的，但政府主管部门通过与企业的行政关系的联系，仍对企业经营权有最终的控制权力。3、国有企业与国家出资企业的区别国有企业改革的历程●是产权明晰的现代企业制度，容纳了全民所有制经济的多种实现形式。●实现了建立现代产权制度的要求，明确界定了出资人财产权利与法人财产权利，通过法律规范了企业经营的自主权。●企业成为真正的市场主体和法人实体。●国家通过宏观调控（社会经济管理）和微观调控（行使出资人职能）“两只手”来掌控国家出资的企业。●可以实现国有产权的流动与重组，有利于发挥国有经济的主导作用，有利于利用社会资本发展壮大国有经济，有利于国有经济布局和结构调整。国家出资企业国有企业改革的历程1、确立企业改革作为以城市为重点的经济体制改革的中心环节，形成了有中国特点的以企业改革为突破口，试点先行、综合配套，渐进式的改革推进方式，保证了改革顺利平稳的进行。2、与建设社会主义市场经济的总体改革目标相衔接，确立了建立现代企业制度的企业改革目标。企业制度是经济体制的微观基础。围绕企业制度创新，从理论与实践的结合上，探索出了一条企业改革的路子，成功实现了企业组织形式从国营工厂向国家出资企业的转变。（二）国有企业改革的成就国有企业改革的成就3、确立了经营性国有资产的资本地位，明确了政府履行国有资本出资人的职能，实现了全民所有制经济由单一形式向多种形式的转变，使混合所有制经济得以发展，进一步扩大了国有经济的影响力和控制力。4、企业改革增强了企业的活力。现代企业制度的建立，使企业真正成为市场主体和法人实体。能够做到自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，从企业层面有力地推进了由高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、由封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转变。5、建立和完善相应的法律制度和会计制度，使企业改革实现了制度和机制的创新。国有企业改革的成就1、理论认识的偏颇（1）经济改革三个主体的理论，忽视了劳动者的地位；（2）企业改革只注重增强企业的活力，只关注企业的盈利能力，忽视了提高全要素的经济效益；（3）合作制经济在城市改革中未能探索出有效的实现形式。（三）企业改革的问题国有企业改革的问题2、改革推进中的偏向（1）偏重解决国家与企业关系，忽视解决职工与企业关系；（2）偏重解决政企关系，忽视解决社企关系；（3）偏重解决财产关系，忽视解决劳动关系；（4）偏重明晰企业产权，忽视政府出资人职能到位；（5）偏重企业市场主体塑造，忽视企业创新主体塑造；（6）偏重企业创造财富能力增强，忽视企业财富的公平分配。国有企业改革的问题（四）继续深化企业改革的设想企业改革在整个经济体制改革中具有重要地位。新一轮改革要继续坚持中国特色社会主义理论体系的指导，更加紧密地为发展服务，坚持从中国的国情出发，走自己的道路，为实现科学发展、和谐发展、和平发展提供体制机制保障。新一轮企业改革仍应坚持以完善社会主义市场经济为总体要求，以建立健全现代企业制度为方向，以实现企业科学发展、和谐发展为主题，以兼顾国家、企业、劳动者共享改革成果为动力，以改革政府管理经济与社会的方式为重点，以建立健全适应全面小康社会要求的企业制度为阶段目标，针对前期的薄弱环节，企业存在的实际问题，加强政府、社会、企业、劳动者相互关系的协调，继续深改革。国有企业改革的设想（一）企业国有资产法立法的背景1、立法的准备国有资产的由来。计划经济时期，国营企业的财产称国家财产。1984年党的十二届三中全会后，逐步改称国有财产，后来陆续又称国有资产。国有资产管理机构的由来。1988年政府换届时，在财政部内首次设立国有资产管理局。1993年政府换届时，设立国家国有资产管理局（副部级），为财政部管理的国家局。1998年国务院机构改革，新成立了专司政府出资人职能的特设机构国有资产管理委员会。企业国有资产法立法的背景二、关于企业国有资产法国务院第一份关于国有资产的文件。1990年7月2日，国务院以国发[1990]38号文件下发了《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》，强调“要加强国有资产的管理，保卫国有资产及其权益不受损害，并合理配置和有效经营国有资产，提高经济和社会效益。”国务院第一个关于国有企业财产的监督管理的行政法规。1994年7月24日国务院发布《国有企业财产监督管理条例》，后来被2000年3月15日国务院发布的《国有企业监事会暂行条例》取代。企业国有资产法立法的背景2、立法的酝酿1993年八届全国人大常委会就设立了国有资产法起草领导小组，着手起草工作。1998年九届全国人大常委会又新成立国有资产法起草领导小组，继续法律起草工作。2003年十届全国人大常委会再次新成立国有资产法起草领导小组，积极推进并完成了法律起草工作。3、与《企业国有资产法》相关的法律及行政法规1993年12月29日八届全国人大常委会第五次会议通过了《公司法》。其后，1999年和2004年分别进行了两次修正。2005年10月27日十届全国人大常委会第十一次会议进行了修订。企业国有资产法立法的背景2003年5月27日国务院公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》。2007年3月16日十届全国人大第五次会议通过了《物权法》，规定了“国务院代表国家行使所有权”；“国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规履行出资人职责，享有出资人权益；”等规定。4、立法的审议2007年12月23日十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议《国有资产法（草案）》2008年6月24日《国有资产法（草案）》改名为《企业国有资产法（草案）》提请十一届人大常委会第三次会议进行再审。2008年10月28日《企业国有资产法》经十一届人大常委会第五次会议审议通过，2009年5月1日起施行。企业国有资产法立法的背景（二）企业国有资产法出台的意义1、这部法律出台，对于维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济的发展，都将发挥重大作用。2、《企业国有资产法》是一部在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，又是第一部专门针对国有资产的法律，也是有关国有资产众多法律中率先出台的一部法律，具有完善和突破的意义。关于企业国有资产法出台的意义3、这部法律的出台，对于建立现代产权制度，完善国有资本出资人制度，分清政府行政主体和民事主体两重身份，真正实现政企分开、政资分开，推进行政管理体制的改革，建立健全与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，将起到推进和保障的作用。立法具有创新的意义。关于企业国有资产法出台的意义（三）企业国有资产法的一些基础知识1、财产的两种形态法律意义的财产是指金钱、财物和具有经济意义的民事权利、义务的总和，包括财物和财产权利两种形态。●●●企业国有资产法的一些基础知识财物财产财产权利（含财产义务）有体物无体物动产不动产无形物体无形财富无线电频谱、电视频段、航线、航道、空间轨道等知识产权的标的物、非物质文化遗产等产权债权知识产权与财产有关的人身权，如财产继承权等商标权著作权专利权企业国有资产法的一些基础知识财物与财产权利可以互相转换。狭义的财产一般仅指财物，所有权通常是针对财物而言的。当所有人不直接占有、支配自己的财的而又没有失去对财物最终控制权时，所有权转化为产权。股东（出资人）向公司投资，将自己的财物作为资本投入到公司后，即转化为公司的法人财产（公司可以依法独立支配的财产），股东（出资人）就不能再自己直接支配这部分财物了，对财物原有的所有权就转化为对被投资公司的产权（股权），即对公司的一种财产权利。企业国有资产法的一些基础知识（1）资产与财产的区别一般而言，财产是法律用语，而资产是会计用语。有人认为资产等同于财产，也有的人认为只有在特定的范围内，它们可以通用。通常，资产与财产还是有区别的。当然，资产也是一种财产，但是，它是特指作为生产要素投入到现实经济活动中的财产，可以认为资产是指作为生产资料使用的财产，这与会计学中企业资产的含义相类似。而财产既包括生产资料，也包括生活资料。2、国有资产的多种形式企业国有资产法的一些基础知识（2）国有资产的含义和分类国有资产，系指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。”关于国家依法取得和认定的资产，国家国有资产管理局的解释为：“主要是依法没收的官僚资本和敌伪财产；依法宣布国有的城镇土地、矿产、海洋、水流以及大森林、大荒山等；依法赎买的资本主义工商业；依法征收、征用的土地；依法没收的其他财产；依法收取的罚金；依法认定和接收的无主财产和无人继承的财产等。”从上述定义看，国有资产的外延很宽，这可以看作是国有资产的大概念。企业国有资产法的一些基础知识在国有资产的产权登记管理工作中，有时把国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产，称为国有资产。这可以看作是国有资产的中概念。联系到生产资料所有制所说的国有资产，特别是中央诸多有关经济体制改革文件中使用的国有资产的概念，是专指国家投入企业中的国有资产。这可以看作是国有资产的小概念。企业国有资产法的一些基础知识在国有资产的含义中，没有包括属于国家所有的财政性财产、金融性财产和战略储备物资等类型的财产，也没有包括属于国家所有的无体物财产和国家享有的财产权利（含义务）。可见，国有资产并非是全部意义的国有财产。从上述国有资产的含义看，传统上还都是把国有资产当作财物看待的。通常把国有资产分为企业类国有资产、行政事业类国有资产、资源类国有资产三大类。从上述三种国有资产的分类看，国有资产分类没有科学统一的标准。实际是把按部门职能分工，过去由国有资产管理局分管的部分国家财产称为国有资产。企业国有资产法的一些基础知识（3）企业国有资本和企业国有资产2001年4月财政部发布了《企业国有资本与财