县级预算绩效管理方法与实务[1]

预算绩效管理方法与实务引言公地的悲剧——制度的缺陷中世纪英国的一个小镇，该镇最重要的经济活动是养羊。许多家庭都有自己的羊群，并靠出卖羊毛来养家糊口。由于镇里的所有草地为全镇居民公共所有，因此，每一个家庭的羊都可以自由地在共有的草地上吃草。开始时，居民在草地上免费放羊没有引起什么问题。但随着时光流逝，追求利益的动机使得每个家庭的羊群数量不断增加。由于羊的数量日益增加而土地的面积固定不变，草地逐渐失去自我养护的能力，最终变得寸草不生。一旦公有地上没有了草，就养不成羊了，羊毛没有了，该镇繁荣的羊毛业也消失了，许多家庭也因此失去了生活的来源。公地悲剧：当资源或财产有许多拥有者，他们每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。1968年，美国学者哈丁在《科学》杂志上发表了一篇题为《公地的悲剧》的文章首次提出问题：预算制度龟兔赛跑“龟兔赛跑”后，兔子一直为自己的轻敌后悔。终于在若干年后，决定要报仇雪恨，于是与乌龟约在同一地点，同一时间，再进行一场全新的比赛。比赛前，兔子深刻总结了上次失败的经验教训，一改以往轻狂的态度，决心在比赛中竭尽全力，一定要发挥出最大潜能，跑出最好成绩。它要向所有动物证明：兔子绝对比乌龟跑得快！比赛枪声一响，兔子就像箭一样地蹿了出去。大家猜猜这次的结果如何？还是乌龟赢了！为什么？傻兔子跑错了方向问题：预算编制科学化（目标与效果）预算内容精细化（三公经费）内行说不清，外行看不懂预算透明度（公开深度和广度）预算透明度（主动公开、依申请公开）真相→监督（民主）→改进财政预算，想说爱你并不是很容易的事预算资金=唐僧肉?提纲一、预算绩效管理概念及理念（一）概念解释（二）预算绩效管理的基本原理（三）预算管理的变迁（预算观的演变）及预算绩效管理的实现路径二、预算绩效管理评价体系（一）预算绩效评价制度体系（二）评价方法（三）评价指标体系（四）评价标准（五）绩效评价组织体系（绩效评价的主体和职责）（六）评价结果应用三、预算绩效评价指标体系构建（一）体系构建（二）指标计算和实务操作中指标设计示例（三）评价结论四、预算绩效管理实务操作流程及规范示例（一）操作流程（二）实务操作规范示例一、预算绩效管理概念及理念(一)概念解释1、绩效绩效是一个综合性、多维的概念（经济性、效率性和效果性），是指在一定的投入下，某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式履行社会责任的过程中，在追求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与社会、政治等因素、刚性规范与柔性管理相统一的基础上，获得产出（服务）的最大化。2、绩效管理指为了达成组织的目标，通过管理者与被管理者的持续沟通，使个人的行为符合组织的目标，最终形成组织所预期的结果的管理活动。绩效管理是由确定绩效目标、制定绩效计划、实施绩效计划、进行绩效评价、绩效结果反馈和利用等环节组成的循环。3、绩效评价指运用一定的技术方法，采用特定的指标体系，依据统一的评价标准，按照一定的程序，通过定量、定性对比分析，对业绩和效益作出客观、标准的综合判断，真实反映现实状况，预测未来发展前景的管理控制系统。它是对组织、个人或项目绩效进行的一种测度，是绩效管理的重要环节。审计（监督）事后对资金使用合法性和合规性审查提供“鉴证和报告”绩效评价事前（确定目标）事中和事后（评价)侧重对资金使用经济性效率性和效果性的评价发现管理中存在的问题，找出原因提出政策建议，提高资金使用效益，提高政府工作效率三、审计（监督）与绩效评价的区别绩效评价与审计（监督）的区别4、预算（财政预算、政府预算、公共预算）简单地讲，是政府的资金收支计划。形象地讲，是贴着价格标签的政府计划。严格的讲，是各级政按一定的指导思想、原则和程序编制的，经立法机构通过的公共收支计划。关于预算属性的基本问题和现实意义（预算属性的基本问题：政治性？经济性？）1940年，美国学者凯伊在其《预算理论的缺乏》一文中将预算的元问题概括为“将x元分配给A而不是B的决策基础是什么？”这个反问绝妙地揭示了作为资源配置政治问题的预算的基本属性——就本质而言，是一个公共选择的政治过程；就形式而言，是一个配置资源的经济过程。此观点认识预算属性的基本问题有助于我们正确理解和处理预算工作中的诸多难以判断的问题。必须明白并记住：政治性是公共预算的第一属性，经济性是其第二属性。若如此，一切预算问题如规模问题、配置问题、使用问题、责任问题等便可寻解。预算（财务）工作者在关注财政资源（资金、政策等）配置多和少的同时，更应该在该不该上下功夫、做研究、定调子。5、绩效预算按《1950年美国预算与会计程序法》，美国联邦预算局指出：绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标,编制绩效预算,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。其核心是通过制定公共支出的绩效目标,编制绩效预算,建立预算绩效评价体系,逐步实现财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。6、预算绩效管理财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）：预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。事前评价绩效目标事后评价绩效评价结果应用结果应用(事中评价)(绩效跟踪)广义的绩效评价狭义的绩效评价绩效评价管理预算绩效管理预算绩效管理阶段：绩效预算＝＝（二）预算绩效管理的基本原理1、政府提供的每项劳务都是要付钱的，不花钱的事是没有的；2、政府花的每一分钱都应当有效果，这些效果最终体现为相应的公共产品（服务）；3、花了钱而未获得公共劳务，或者获得的劳务与花的钱不相称，这都是浪费；4、制造浪费的人或者部门都应当付出代价。（三）预算管理的变迁（预算观的演变）及预算绩效管理的实现路径养人预算观——有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。它导致政府机构膨胀，人浮于事，财政效率低下。办事预算观——拨款多是因为办事多。但办事多未必有效果。花钱买服务预算观——政府需要提供若干数量的公共服务，而A提供该项服务，为此，按成本需花这些钱购买。因此，只有当A增加公共服务时才增加预算。至于他怎么实现：增人，减人，还是“外包”，则属经营问题，与预算无关。预算管理将逐步从“人为分钱”转到“制度分钱”，从“按需分配”转到“按绩效分配”，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”、“做有绩效的事以及有绩效地做事”、“少花钱、多办事、办好事”的预算价绩效管理理念，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。这一结果必然基于政府职能的转变、行政管理的改革，需要一个长期的过程。在这一进程中，会存在着多种形式的预算管理方式，从局部绩效预算向全范围绩效预算转变，这应该是我们的基本认识。二、预算绩效管理评价体系预算绩效管理系统包括预算绩效管理制度、预算绩效目标编制（即编制绩效预算）、预算执行监控、预算执行结果评价、评价结果反馈和评价结果应用。预算绩效评价贯穿预算绩效目标编制、预算执行监控、预算执行结果（即前评价、中评价和后评价）全过程。预算绩效评价体系是预算绩效管理的核心，是指由一系列与预算绩效评价相关的评价制度、评价方法、评价指标体系、评价标准以及评价机构等形成的有机整体，由绩效评价制度体系、绩效评价组织体系和绩效评价指标体系三个子体系组成。建立预算绩效评价体系，实质上是建立一套完整的财政支出行为约束机制(包括行政约束和舆论约束)，使各支出使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环；也有助于增加财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性、透明度与社会参与性。（一）预算绩效评价制度体系1、财政部相关文件2009年6月-----下发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2009]76号）；2011年4月----对76号文件进行了修订，下发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）；2011年7月---出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预[2011]416号)；2011年8月----出台《绩效评价工作考核暂行办法》(财预[2011]433号)；2012年9月出台《预算绩效管理工作规划（2012-2015年》（财预[2012]396号）。2、省厅文件2010年12月——对2006年印发的《*省财政支出绩效评价办法（试行）》（*财绩[2006]11号）进行修订，下发《*省财政专项资金绩效管理办法》（*财规[2010]36号）；2011年11月出台《*省专项资金预算绩效目标管理暂行办法》（*财规[2011]47号）；2011年12月出台《*省预算绩效管理工作考核暂行办法》（*财绩[2011]43号）。3、我县文件2011年6月对《*县财政支出绩效评价管理办法（试行）》（*财预[2008]15号）进行修订，下发《*县财政支出绩效评价管理暂行办法》（*财规[2011]1号）；2011年6月出台《*县财政支出绩效评价指标体系（试行）》（*财绩[2011]2号）；2011年8月出台《*县中介机构参与绩效评价工作暂行办法》（*财规〔2011〕3号）；2011年8月出台《*县财政支出绩效评价专家管理暂行办法》（*财规〔2011〕4号）。（二）财政支出评价方法成本—效益分析法1对财政支出所确定的目标，以其产生的效益与付出的成本进行比较，分析判断支出绩效。主要适用于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目。比较法2通过对绩效目标与实施效果、当期与历史情况、本部门与其他部门以及其他地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。财政支出评价方法3通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。最低成本法4在无法取得有关项目的预期收益时，分析比较项目的投入，费用或成本最低即为最优。因素分析法财政支出评价方法6专家评议与问卷调查法（公众评判法）通过若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析，同时，设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，最后汇总分析各方意见进行评价判断。主要适用于无法直接用量化指标来计算效率的支出，即定性指标的评价。其他经财政部门确认的评价法5（三）评价指标体系财政支出绩效评价指标包括两大类，一类是定量指标，一类是定性指标。定量指标包括共性（通用）指标，个性（选定）指标。共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。共性指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标。个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置（选定）特定的指标。其中绩效指标按照使用的财政经费，将财政支出绩效评价划分为九大类。定性指标指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。如何理解评价指标这里以学校评“三好学生”为例。传统的评价方法是从“德”、“智”、“体”（一级指标）三个方面进行评价。仅仅只有一级指标是很难评出名副其实的三好学生。为什么呢？无法量化，只能定性说明，比