国家财政预算(51)

国家财政预算一、国家预算概述二、预算形式三、中国预算编制方式的改革四、中国的预算外资金1、国家预算的涵义国家预算是比税收、国债都要年轻的一个财政范畴。产生于资本主义生产方式确立之后，虽然国家财政收支活动伴随着国家的产生而产生，但资本主义生产方式确立之前，并未将国家的财政收支统一在一个计划文件之中，并经过一定法律程序批准。它起源于英国。其英译为“budget”（原意为皮包）。国家预算：一个以法律形式表现出来的国家年度财政收支计划，是国家筹集、分配和管理财政资金的重要工具,体现了政府活动的范围和目标。一、国家预算概述从形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的收支活动，是反映政府财政活动的一面镜子。从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。从更深的层次上说，国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，由于国家预算要通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。任何一个国家的国家预算，都要包括三个方面的内容：①收支的种类和数量，及其性质和作用;②各类国家机关和部门在处理收支问题时的关系，及其所处的地位和所承担的责任;③在收支的实现上所必须经过的编制、批准、执行、管理、监督等财政过程。2、预算制度的涵义和变革•是有关预算原则、组织形式、内容、范围的变化趋势及工作程序和管理等方面的制度。•怎样的结构、怎样编制、怎样建立和执行•是国家干预经济的一种政策工具从世界范围来看，预算制度的发展呈现以下几个特点：预算组织形式与内容随政府职能的扩大而日趋复杂化、多样化复式预算仍是世界多数国家预算制度改革的主要趋势预算制度呈现效率化：绩效预算、多年预算、零基预算等预算制度的法制化：法制化是预算产生、存在和发展的根源。市场经济发达程度越高,预算法制化越是完善。3、国家预算原则：完整性统一性真实性时效性公开性该列入国家预算的一切财政收支都要反映在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。各级政府要按统一的科目、统一的口径和统一的程序编制预算预算收支数额不允许虚列冒估。性质不同的预算收支应该严格区分，不能随意混淆，还应该有应付突发事件的机制。任何一个国家预算的编制与实现，都要有时间上的界限，即所谓的预算年度。国家预算及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众；让人民了解财政收支情况，并置于人民的监督之下。我国的国家预算编制还要特别注意遵循的原则：以国民经济和社会发展计划为基础国家预算中的主要指标是根据国民经济和社会发展计划中的有关指标确定的。同时，国家预算在编制过程中也要对国民经济和社会发展计划的编制起一定的制约作用,使得各项事业的建设和发展规模同国家的财力相适应充分体现国家财政的社会管理和经济管理的双重职责财政既要保证国家机器的正常运转，发展各项事业和提高人民生活水平，又要对经济进行宏观管理，矫正市场失灵。1992年，复式预算＝经常性预算＋建设性预算；先吃饭，后建设。公平社会分配要利用国家预算调节社会分配，调节中央与地方之间、地区之间、行业之间的收入分配4、预算立法为使预算具有权威性，确保预算的顺利执行，必须确定必要的预算程序，并通过立法赋予预算以法律效力。通过立法可以明确划分各级政府的权责范围。预算的立法体系包括层次不同的多种法律和法规：宪法：是各级权力机关制定其他预算法律法规的重要依据预算法及其他预算法律法规：1995年1月1日，《中华人民共和国国家预算法》其他有关法规：涉及预算收支的经济法案，各项实施规则和指令5、预算程序二、预算形式是指预算编制的方法、结构和格式等，即按一定标准将政府的收入和支出分别列入预算，以反映政府的职能范围，同时也可表明政府的政策倾向。1、从编制期限的长短不同考察年度预算中长期预算按预算年度编制20世纪60年代以来,美国、英国和联邦德国等西方国家开始在年度预算之外再编制不同形式的多年预算，亦称流动预算或中长期财政计划，有3年、5年甚至更长年度的预算。不仅列出本预算年度的有关数据，还列出过去年度和若干未来年度的一系列数据，在控制预算支出的不合理增长，衔接和协调财政与经济计划方面有一定积极作用。2、从加强预算管理的角度考察绩效预算零基预算•成本预算,部门预算•20世纪50年代初,美国胡佛委员会，是以项目的绩效为目的,以成本为基础而编制和管理的预算。•三个要素部分:项目和活动的类别、绩效度量、绩效报告。•优点:以成本的观念来衡量工作成果,对于监督和控制财政支出、防止浪费有积极作用。•缺点:忽略了考虑宏观经济的要求。•财政收支计划指标的确定，只以社会经济在预算年度的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况•不考虑基期的实际支出水平，对每一年(或每一项目)预算收支的规模进行重新审查和安排,即是以零为起点而编制的预算。•某一预算年度的资金如有结余,也不能转入下一年度使用,强调从头开始,从根本上分析研究所有项目的全部支出的成本和效益,并在此基础上确定其预算收支数。•优点:不受现行预算执行情况的约束,能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性,提高财政支出的经济效率,可以根据需要确定优先安排的项目3、从国家预算编制形式包括的范围角度分析单式预算复式预算在预算年度内，不按各类财政收支的性质分别编制预算，而是将全部财政收支统一编制在一个总预算内从单式预算演变而来，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。中国从1992年起按复式预算形式编制国家预算。经费预算资本预算经常性预算或普通预算是政府编制的满足国家经常性开支需要的预算，支出重点是一般公共开支，收入来源主要是税收;建设性预算或投资预算是综合反映投资资金来源与使用的预算，支出的重点是政府投资，以社会基础设施投资为主，收入主要是债务收入。复式预算同单式预算相比，具有不同的特点和作用：单式预算优点：具有全面性和综合性，可以较为明确地反映财政活动的总体情况，更符合统一性和完整性的预算编制原则。缺点：没有按财政收支的经济性质分别编制预算，看不出各项收支之间对应的平衡关系，无法分析财政赤字或结余形成的原因以及实行有选择的管理控制，不利于进行宏观调控。复式预算优点：通过细化预算，把政府的一般公共支出列入经常性预算，而把政府的资本投资列为资本预算,可以根据财政收入的不同性质，分别进行分析与管理，有利于国家职能的分离，有利于提高财政支出的经济效益，有利于分析预算结余或赤字的原因，更有利于根据情况，有选择地进行财政活动及国民经济调控。缺陷：打破了预算完整性原则，编制复杂，两种预算的分界线有时难以确定。由于资本预算的来源是债务收入，因而有可能把债务收入看作是一种经常性收入，而不被视为赤字，使赤字被人为忽视，资本预算成为财政赤字的避风港，忽视了预算平衡的全面估价4、从国家预算的组成环节分类中央预算地方预算•单一制国家中，国家预算可以分为中央预算和各级地方政府预算•在联邦制国家中，预算可以分为联邦预算、州(邦)预算和各级地方预算。•在有些国家，国家预算是由中央预算和地方预算加总而成，地方预算包括在国家预算之中•但在另一些国家，地方预算与中央(联邦）预算是各自独立的，地方预算不参与中央(联邦）预算的汇总，国家预算只包括中央(联邦)预算,而不包括各级地方预算，如美国、法国、英国和日本。•我国国家预算的组成原则上是一级政权都有一级预算。•目前我国的国家预算，由中央预算和地方预算组成。•中央预算是由中央各部门(含直属单位)的预算组成，中央预算集中国家预算资金的主要部分，地方预算由省(自治区、直辖市)、省辖市（自治州）、县(市、区)、乡(镇)四级预算组成。三、中国预算编制方式的改革1、由单式预算转变为复式预算。原因：适应建立社会主义市场经济的要求•非公有制经济的比重加大，公有制经济的比重相对下降。政府管理经济的范围从国有经济转为扩大到整个经济;管理经济的方式，从依靠计划、行政手段为主转变为以经济手段和法律手段为主。实行复式预算有利于财政一视同仁地对待市场经济活动的主体。•我国政府具有的双重职能，一方面要为保证国家机器正常运转，发展各项社会事业和提高人民生活水平筹集和分配资金；另一方面要对国有资产进行管理，使其保值增值。实行复式预算制度能够明确地反映政府的社会管理者职能与国有资产所有者职能。有利于全面、准确反映财政收支活动，真实反映政府的活动范围对不同性质的财政资金实行不同的管理办法，有利于对经常性预算实行硬约束，有利于加强债务管理，拓宽理财领域，加强财政的宏观调控能力，提高资金的使用效益。推进其他方面的改革需要对投资管理体制、企业财务管理体制等进行相应的改革。从1992年起，我国开始采用复式预算形式，分为两个部分，经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是国家用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，发展各项事业，以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。建设性预算收入是国家以国有资产所有者身份取得的收入、各种专项基金和国家明确规定用于建设方面的收入;建设性预算支出是指国家预算中，各项经济建设活动的支出。2、零基预算所谓零基预算法，就是在编制预算时，一切从“零”开始，即对原有的各项开支重新审核，而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分，然后测定提供不同层次服务所需的资金，制定备选方案，使决策者在系统地评估不同方案的效果及所需要的资金的基础上，作出决策的预算编制方法。复式预算是解决预算如何编列的问题，是一种框架改革；而零基预算是解决预算基础问题，是对预算框架之下的内容编制的一种改革。零基预算是编制预算的一种方法，起源于美国。是指在编制年度预算时，对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门支出预算的一种预算编制方法。不仅对年度内新增的任务要进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。从预算支出角度来看，不仅要对预算年度中新增支出进行审核，而且要对以前年度形成的基数支出进行审核。我国实行零基预算的基本思路:在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定。应取消的取消，确需增加的予以增加。实施零基预算后，要基本达到以下目标：使“吃饭”和“办事”经费能彻底分开,提高预算分配的透明度;优化支出结构，将资金用于急需的项目，提高使用效益;提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题使预算管理逐步走向规范、细化运用“零基预算”的方法编制预算，在操作上需要把握好“四步曲”：第一步：摸清各单位基础资料单位预算是财政总预算的基础。摸清各单位基础资料,是合理确定预算支出定额标准、实行“零基”测算的前提。单位预算主要包括:各项收入明细表,反映行政性收费、政府基金、预算外资金收入项目、规模等情况；各单位基本情况表,反映单位人员编制、实有人数、车辆、通讯工具、办公面积等详细资料；单位支出预算表,反映各单位人员经费、公务费、业务费等所需经费情况。同时,附报基期人员工资花名册，单位年度工作计划及专项支出的项目立项文书、领导批示、项目预算等预算资料说明。为确保财政预算在年初人代会批准实施,单位预算一般要于基期年度的9～10月份部署并上报。第二步：合理确定有关定额标准科学合理的定额标准是保证预算公平、公正、公开的关键。人员经费定额。以基期月份实际发放的工资表为依据,以实际发放工资额为基础,核实并扣除“补发工资和补贴”等一次性因素,加上按规定提取的职工福利费、工会费、防暑费、取暖费以及住房公积金、养老保险金等,计算出各单位年人均工资额,再按行政、事业等单位的不同性质加以分析和平均,从而确定出编制预算使用的不同类别的人员经费支出定额。公务费支出定额。根据行政机关、公检法司、教育等单位性质和财力状况,并参照各单位前