反倾销公共利益问题浅析

****学院本科毕业论文1反倾销公共利益问题浅析刘敏内容提要：反倾销措施作为WTO框架下保护国内产业抵制不公平竞争的一项合法的贸易救济手段，被各成员国广泛采用。反倾销措施的实施在保护国内受损产业的同时，会损害包括下游产业和国内消费者在内的各利益关系方的利益，最终可能消减社会的整体利益。我国对外反倾销涉案产品大多是中间产品，因此在反倾销措施的实施中更需要以公共利益条款来平衡各方的利益关系。我国应进一步完善反倾销法公共利益条款，对公共利益的涵盖范围作出明确界定并加强公共利益的程序性立法，保障公共利益原则切实可行。关键词：反倾销公共利益贸易救济一、引言世界贸易组织成立以来，随着关税的降低和非关税壁垒的逐渐消除，反倾销作为一种合法的保护国内产业的贸易救济措施得到广泛的应用。与其他国家相比，我国反倾销立案数量相对较少，但我们必须看到我国企业利用反倾销手段保护自身利益的意识不断增强，反倾销立案有增加的趋势。自1997年我国首次依法对进口新闻纸发起反倾销调查以来，截至2006年4月，我国共立案43起，其中2001年底加入世贸组织前的五年中立案12起，从2002年至2005年四年就立案30起①。反倾销在保护国内受损产业的同时，可能损害国内下游用户及最终消费者等利害关系方的利益，最终降低社会的整体福利，对于中间产品更是如此。事实上，在我国发起的43起反倾销调查中，轻工业2种，电子工业1种，化学工业30种，冶金工业3种，造纸工业4种，纺织工业3种②，由此可见，我国反倾销涉案产品多集中在化工、钢铁等原材料型产品，由于上游原料行业对下游产业链有“牵一发而动全身”的影响，反倾销措施的实施对我国整体福利的影响更为复杂。因此，我国在判定是否实施以及如何实施反倾销措施时更有必要对公共利益问题加以考虑，在权衡各方利益的基础上做出公正裁决。我国2004年3月31日修订的《中华人民共和国反倾销条例》中增加了关于公共利益的规定，将实施反倾销措施应当符合公共利益的要求明确列入条文之中，为我国在反倾销中考虑公共利益问题提供了法律依据。然而，由于我国反倾销公共利益立法才刚刚起步，其中有些规定还是原则性的，缺乏实施细则，可操作性不强，仍需完善，因而对反倾销的公共利益问题进行研究具有重大的理论和现实意义。本文将对反倾销中为何要考虑公共利益问题以及如何完善我国反倾销中公共利益立法进行研究。下文将分四个部分进行论述：第二部分阐述反倾销中公共利益的内涵，这一部分将结合对公共利益定义的各种不同认识对反倾销中的公共利益的内涵进行界定；第三部分分析反倾销的经济效应，通过考察反倾销对国内进口竞争产业、消费者、下游用户的不同影响认识反倾销中考虑公共利益问题的必要性；第四部分对世贸组织、欧盟、加拿大的****学院本科毕业论文2公共利益原则的立法与实践进行比较分析；第五部分对完善我国反倾销立法中的公共利益条款提出一些建议。二、反倾销中公共利益的内涵对于反倾销中公共利益（publicinterest，欧盟立法中为communityinterest）的概念，目前尚未有统一的认识，赵维田（2000）在《世贸组织（WTO）的法律制度》一书中将公共利益界定为在倾销认定、损伤标准以及采取反倾销措施时，不能只考虑受到损害的国内行业的利益，还要考虑或重视公众的利益，尤其是消费者和用户（包括中间生产人）的利益[1]。朱庆华（2004）认为，公共利益可以大致理解为包括国内生产者、进口商、工业用户、消费者等利害关系方在内的国家（或地区）整体利益[2]。而杨丹（2003）更是把公共利益扩大到包括经济利益、政治利益、社会利益在内的所有因素，认为欧盟“共同体利益”不仅包括国内工业、相关工业、进口商与销售商和消费者的利益，还包括对保障供应、竞争环境、就业和区域政策、对外关系以及技术进步等方面的考虑[3]。尽管对公共利益还没有统一的定义，但有一点是可以肯定的，那就是公共利益不等同于国内个别工业部门的利益。结合各国反倾销公共利益立法及实践情况，本文认为朱庆华（2004）所作的界定较为清晰合理，即认为反倾销中的公共利益是指包括国内生产者、进口商或贸易商、下游工业用户、消费者等利害关系方在内的国家（或地区）整体利益。三、反倾销的经济效应分析反倾销作为一项合法的贸易救济措施，其直接目的是为了保护国内申诉产业，然而，反倾销措施的实施会损害下游用户和最终消费者的利益，从而其对社会整体福利的影响具有不确定性。下面分别对反倾销对国内申诉产业、下游工业用户、消费者的利益影响进行分析，说明在反倾销中考虑公共利益问题的必要性。（一）反倾销对国内申诉产业的影响反倾销措施的实施导致进口品的国内价格提高，实际进口量减少，有利于国内申诉产业扩大市场份额，增加国内产出和就业，提高利润率，充分发挥产能，提高竞争力，还可能因扩大生产而实现规模经济。以我国聚酯薄膜产业为例。国内聚酯薄膜产业在采取反倾销措施前，生产能力大量闲置，处于全面亏损状态。1999年采取反倾销措施后，国内产业得到了初步恢复和发展。2000年至2004年，国内同类产品价格与1999年相比明显回升，国内产业产能年均增长33.44%，产量年均增长35.28%，销量年均增长48.18%，销售收入年均增长48.83%，税前利润年均增长148.14%[4]。（二）反倾销对下游产业的影响对于中间产品而言，必须考虑反倾销对关联产业的影响。一般来说，反倾销使得上游产品价格上升，增加了以此为原料的下游进口竞争产业的生产成本，削弱了其产业竞争力，使下游产业产量减少，利润下降，国内失业增加。C.M.Krupp&S.Skeath(2002)认为，出于保护本国上游中间产品产业的反倾销案件，在限制上游进口产品数量的同时，对下游产品的产量有消极作用[5]。实际上，反倾销对关联产业的影响还要复杂一些，因为反倾销会引起****学院本科毕业论文3“继发性保护”效应，即当上游产业获得了反倾销保护后，这种保护会从上游产业延展到同其垂直相连的下游产业。L.Sleuwagen等（1998）在研究垂直市场结构下的继发性保护问题时指出，当产生继发性保护问题时，将会带来福利的净损失[6]。宋雅楠（2005）通过计量模型对中国反倾销调查对下游产业的关联影响进行分析，指出对上游倾销进口征收反倾销税会对下游生产产生显著的负面作用，上游产品的反倾销税率平均每提高一个百分点，下游的国内生产将下降大约14.35%[7]。反倾销对下游用户的影响还可从实证分析上反映出来。一项关于美国钢铁产业的调查报告指出，若反倾销税或保障措施能够减少15%的钢铁进口，则可以挽救6000个钢铁行业的就业机会，但作为代价，下游企业和消费者将为此多付出270亿美元的成本，同时钢铁产品的下游用户还将失掉1.8万个就业机会[8]。（三）反倾销对消费者福利的影响反倾销使得国内供给减少，商品价格上升，消费者的购买力下降，消费者剩余减少，从而降低了消费者的福利。尤其是当国内竞争厂商是垄断者时，消费者只能接受垄断价格，即使政府把反倾销税全部返还给消费者也不能起很大作用。许多学者认为反倾销损害了消费者的利益。K.Stegeman(1985)认为尽管所谓的掠夺性倾销从长期来看会使消费者的利益变得更坏，但是所有的证据表明这种掠夺性倾销是很稀少的，反倾销几乎总是反过来损害了消费者的利益[9]。根据美国经济学家的一项研究，1991年对从挪威进口的马哈鱼征收反倾销税，使美国相同行业每增收1美元，消费者多付出23-27美元[10]。（四）反倾销的整体福利效应由以上反倾销的经济效应分析可以看出，反倾销对进口国社会整体福利的影响是不确定的，反倾销一方面保护了国内申诉产业，另一方面损害了下游工业用户和最终消费者的福利，反倾销对进口国整体福利的影响取决于二者的对比，若国内生产商从反倾销中获得的收益大于下游工业用户及消费者遭受的损失，则国家福利改善，反倾销措施的实施是合理的，反之，国家整体福利下降，反倾销违背了公共利益。学者对美国反倾销措施的研究结果表明反倾销给美国造成了福利净损失。MichaelP.Gallaway，BruceA.Blonigen，JosephE.Flynn（1999）通过可计算的一般均衡模型分析得出反倾销税与反补贴税对消费者和下游生产商造成巨大的福利损失，并估计1993年反倾销与反补贴给美国带来的福利净损失至少为40亿美元[11]。由于反倾销案件远大于反补贴案件，上述福利净损失大多来自于反倾销。反倾销作为一项公共政策，应该致力于提高国家的整体利益，而非某个行业或特殊群体的利益。上述分析表明，反倾销对国内不同利益群体产生不同影响，反倾销措施的实施必须考虑公共利益。对反倾销中公共利益的考量，有利于国内各利害关系方利益的平衡，促进国家整体利益的实现。四、WTO及其成员公共利益立法及实践情况（一）WTOWTO《反倾销协议》中没有明确规定公共利益标准，但它鼓励成员方在反倾销调查时给予工业用户和消费者组织提供相关信息的权利，提倡最低征税原则以减少对公共利益的****学院本科毕业论文4损害。WTO《反倾销协议》第6条第12款规定：“当局应向受调查产品的工业用户或在该产品通常为零售的情况下，向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息”。该协议第9条第1款还规定：“在征收反倾销税的全部条件都已经满足的情况下，是否征收反倾销税以及征收反倾销税的数额是否按照倾销幅度的全部或者小于倾销幅度的决定，均由进口成员国主管机关决定。本协议所有缔约成员地域内的当局都有权征收反倾销税，如果较少的征税就足以消除对国内产业造成的损害，则最好征税额小于倾销幅度”[12]。这些规定体现出WTO关注公共利益问题的倾向。然而，现行WTO《反倾销协议》没有对各国实施公共利益原则进行强制性规定，WTO成员中只有欧盟、加拿大等少数国家或地区在反倾销中引入了公共利益原则。公共利益问题是目前多哈回合反倾销规则谈判的议题之一，日本、韩国、中国、巴西等发达和发展中成员要求对现行《反倾销协议》进行较大幅度的修改，主张限制反倾销措施的滥用，欧盟、加拿大、香港等WTO成员提出将公共利益评价纳入多边反倾销规则的建议，体现出越来越多的国家或地区对反倾销公共利益问题的关注。（二）欧盟欧盟以立法的形式对公共利益作出了详细的规定，堪称反倾销公共利益立法的榜样。欧盟反倾销基本法（384/96号条例）明确规定在决定是否对被调查产品征收反倾销税时，须考虑公共利益（共同体利益）③。该法第21条第1款规定：“关于是否应欧共体利益要求进行干预的裁定，应当建立在对所有的不同利益，包括国内产业、用户和消费者的利益作为一个整体评价的基础上。只有当所有的当事人根据第2条都有机会发表意见，才能根据本条作出裁定。在这样的调查中，应当特别考虑消除有害倾销扭曲贸易的作用以及恢复竞争的必要性。如果当局根据所有提交的信息可以明确推断出，采取这种反倾销措施不符合共同体利益，就不得实施这些基于被发现的倾销和损害而决定的反倾销措施”[13]。这里指出了应予以考虑的三个利害关系方，而实际上从欧盟反倾销实践中可看出，欧盟考虑的共同体利益不仅包括国内产业、相关工业、进口商与消费者的利益，还包括对保障供应、竞争环境、其他政策、对外关系以及技术进步等方面的考虑。另外，欧盟在调查中不仅计算倾销幅度，同时还计算损害幅度，在反倾销税的计算和征收上实行的是“税额从轻原则”，即以能否消除对国内产业的损害为征税标准。此外，欧盟新修订的反倾销条例加强了有关利害关系方权利的程序性保障，如赋予要求查阅资料权、要求听证权、要求披露信息和进行评论权。欧盟在实践中一定程度上考虑公共利益原则。如在1994年，欧共体委员会在对从中国进口的树胶脂反倾销案件中，第一次以保护倾销产品使用者的利益为理由终止反倾销诉讼程序，因为树胶脂是许多工业包括轮胎制造、油漆生产等所使用的中间产品，征税不符合欧共体利益[14]。但更多的情况下，欧共体还是以保护国内工业为重，把共同体利益等同于欧共体产业利益[15]。（三）加拿大加拿大是较早考虑公共利益立法问题的国家，2000年修订的《特别进口措施法》（Spec