巴彦县“参与式预算”模式实证研究

中国发展研究基金会研究项目巴彦县“参与式预算”模式实证研究巴彦县“参与式预算”研究课题组2009年9月本报告是亚洲基金会资助中国发展研究基金会的“巴彦县参与式预算改革项目”课题研究报告。课题负责人：赵新峰（河北大学教授）课题组成员：宋立根（河北省财政厅研究员）宋超（北京大学教育学院讲师）王玉（河北省财政厅高级工程师）蔡笑腾（河北省财政厅高级会计师）成新轩（河北大学教授）张锦（石家庄铁道学院副教授）胥仕元（河北大学副教授）耿昭（河北大学副教授）报告执笔人：宋立根赵新峰宋超王玉内容提要巴彦县参与式预算试验，是在总结哈尔滨市参与式预算基础上，有序引导群众参与县级预算制定和实施过程，并将参与式预算与县级政府提供公共服务相结合，对财政资源配置方式进行新的探索和尝试。虽然巴彦县经济建设取得很大成就，但是仍然面临农村人口比重高，公路交通等级低，城市建设层次低，区域经济发展差异大，城镇基础设施建设滞后等经济社会发展制约因素。财政也面临着地方财政收入占GDP比重偏低,工商税收占财政收入比重偏低；财政供养人员多；县乡债务大等困难，因此财政工作重点主要是调整和优化财政支出结构，着力解决民生问题。针对民生需求多，财政资源不宽裕，在财政资金相对有限的情况下，为了最大限度按照民众需求确定政府“实事”目标，最大程度满足各个群体利益，巴彦县试行了参与式预算。在过去的两年中，通过群众参与，巴彦县确定将新建兴隆镇自来水厂和巴彦镇集中供热作为参与式预算项目，找到了解决矛盾的办法。针对巴彦县参与式预算项目，课题组以满意度问卷调查和访谈方式进行了评价分析，认为参与式预算充分考虑不同类型人群的特征和利益，向农民、下岗职工、生活缺乏保障等弱势群体倾斜。公民对“参与式预算”模式抱有信心，充满期待，大多数人支持认同该模式。参与式预算公开，是提高财政透明度的重要内容，是进一步完善公共财政体制的基础，是财政民主化的重要环节，是建设法治化财政的关键。研究也指出进一步深化“参与式预算”模式的思路与建议：优化群众代表结构，规范参与式预算程序；进一步将参与式预算与绩效预算有机结合起来；进一步提高民众有序介入参与式预算的质量；通过多种方式增强财政预算的透明度；必须与地方政府投融资方式结合起来；必须强化具体制度设计；必须明确优化投资环境建设的主要任务；必须借鉴国内外有效做法和经验。AbstractTheexperimentmadebyBayanCountywithparticipatorybudgetisdesignedtoguidethemassestotakepartinthepreparationandimplementationofcounty-levelbudgetonthebasisofsummarizingtheparticipatorybudgetofHarbinandexploretheformofallocatingfinancialresourcesbycombiningtheparticipatorybudgetwiththepublicservicesprovidedbycounty-levelgovernment.Inspiteofthegreatachievementsithasmadeineconomicconstruction,BayanCountyisstillfacedwithawiderangeoffactorsthatchokeoffitseconomicandsocialdevelopment,e.g.thehighproportionofruralpopulation,lowgradeofhighwaytransport,lowlevelofurbanconstruction,drasticdifferencesinregionaleconomicdevelopmentandstagnantconstructionofurbaninfrastructure.Itsfinanceisalsoboggedinaheapofdifficulties,e.g.thelowproportionoflocalfinancialrevenuesinGDPandthelowproportionofindustrialandcommercialtaxrevenuesinfinancialrevenues;alargenumberofpeoplesupportedbythefinance;largeamountofdebtsofthecountyandthetownships.Therefore,thefocusoffinancialeffortsisonadjustingandoptimizingthestructureoffinancialexpenditureandsolvingtheproblemsrelatedtopeople’slivelihood.Toaddresstherealityofmanyneedsofthepeople,financialresourcesthatarestretchedthinandrelativelylimitedsupplyoffinancialfunds,toestablishthe“do-real-work”objectivesofthegovernmentinmaximizedcompliancewithpeople’sneedsandtosatisfytheinterestsofallgroupstothemaximumextent,BayanCountyexperimentedwithparticipatorybudget.Inthepasttwoyears,throughtheparticipationofmasses,BayanCountydecidedtolistastheitemsoftheparticipatorybudgettheconstructionofXinglongTownWaterworksandBayanTownCentralizedHeatSupplyProject,findingthesolutionstothecontradictions.ForpurposeoftheprojectoftheparticipatorybudgetofBayanCounty,thetaskgroupusedsatisfactionquestionnairesurveyandinterviewsforevaluationandanalysis,concludingthattheparticipatorybudgethasgivenadequateconsiderationstothecharacteristicsandinterestsofpeopleofdifferenttypesandgivespreferencestofarmers,laid-offworkers,peoplelackingsubsistenceandotherdisadvantedgroups.Thecitizensareconfidentaboutthe“participatorybudget”modeandfullofexpectations.Mostpeoplesupportandacceptthemode.Makingpublictheparticipatorybudgetisanimportantpartoftheeffortsmadetoimprovethetransparencyoffinance,thefoundationforfurtherimprovementofthesystemofpublicfinance,avitallinkoffinancialdemocratizationandthekeytotheestablishmentoflaw-governedfinance.Theresearchalsooffersideasandsuggestionsonfurtherdeepeningthe“participatorybudget”mode;optimizingthemakeupoftherepresentativesofthemassesandstandardizingtheprocedureofparticipatorybudget;furtherpeggingparticipatorybudgettoperformancebudget;furtherimprovethequalityoftheorderlyinvolvementofthemassesintheparticipatorybudget;takevariousmeasurestoenhancethetransparencyoffinancialbudget;combiningwiththeinvestmentandfinancingmodeofthelocalgovernment;intensifyingthedesignofspecificsystems;clarifyingthemajortasksofoptimizingtheinvestmentenvironment;drawingondomesticandforeigneffectivepracticesandexperience.目录一、“参与式预算”模式分析..............................1二、巴彦县政府引进参与式预算的实践经验.................3三、国内参与式预算实践成效与启示......................11四、巴彦县政府“参与式预算”模式的评价................15五、深化“参与式预算”模式的思路与建议................33编者说明..........................................431参与式预算是一个多维度的推进改革过程，涉及到财政预算、民众参与、司法、区域性和政府治理等维度。根据国际经验，平衡公共支出结构、提高公共支出效率的参与式预算在完善公共财政制度，实现社会和谐等方面具有积极意义。巴彦县是哈尔滨市第二批参与式预算试点县，尝试在县级预算编制过程中采用参与式预算的方法。2007年针对农业大县和财政穷县的特点，突出群众意愿、突出民生优先、突出群众急需、突出集中财力解决大问题的原则，进行参与式预算试验。经过充分的调研论证，在听取群众呼声的基础上，确定了兴隆镇自来水厂改扩建工程为参与式预算试点项目。从2007年5月开工兴建，经过5.5个月的紧张施工，让兴隆镇居民吃上了自来水，彻底改变了吃水难和水质差的局面。2008年为了深入推进参与式预算的开展，巴彦县把巴彦镇集中供热作为参与式预算项目,为7万多巴彦镇居民造福，是又一项民生工程。一、“参与式预算”模式分析（一）“参与式预算”模式的内容。根据国际经验，“参与式预算”模式，就是通过让广大人民群众参与财政资金的分配，使其更符合广大人民群众的需求，同时，也让亿万双眼睛盯着政府如何花钱，把违法违规行为放在媒体上“曝光”，减少资金分配不公和腐败现象，促进社会和谐进步。“参与式预算”模式，是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，确定财政资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出项目。参与式预算的最初目的是将弱势群体吸纳进决策过程，通过公平分配财政资源、激励行政改革和监督行政官员，促进公众学习和加强公民权，消除社会排斥、实现社会公正，推进政府管理体制改革。参与式预算将直接民主和代议制民主结合起来，是参与式民主的一种有效形式。参与式预算是一种创新的政策制定方式。参与式预算项目中公民将直接进入政策制定过程，通过每年举办的各种政策讨论会，公民有机会参与分配财政资源、决定各种公共政策实施的优先次序，