政府部门预算支出绩效管理改革框架分析

102审计研究2011年3期政府部门预算支出绩效管理改革框架分析∗孙克竞【摘要】政府部门预算支出绩效管理改革框架分析是以公共部门“理性人”和制度契约假设为理论研究前提，突出组织实施系统构建、部门预算分析员设置、绩效信息审计约束等制度体系创新，同时配合以必要的技术手段，使政府部门能够在科学的制度保障下，在产出、效率、结果和生产率四种不同层次绩效评定间进行理性选择，并最终为建立适应市场经济需要，以提高支出绩效水平为根本目标的现代政府部门预算支出管理模式奠定基础。【关键词】部门预算绩效管理框架分析一、前言政府部门预算支出绩效管理改革是深化公共财政建设，转变传统预算管理模式，优化公共资源配置与支出管理，提高财政资金使用效益的有效改革途径，也是衔接宏观政府预算管理改革与微观部门预算单位财政资金运行方式变革的一项预算管理制度创新。当前，虽然基于财政支出绩效评价的相关政府预算支出绩效管理改革一直都在摸索进行，也取得了一定成果，但由于我国渐进式的转轨改革模式，政府预算支出绩效管理改革始终较难摆脱传统投入控制型预算支出管理模式的束缚。然而，通过近些年来国内外学者的交流探讨，以及对国外经济发达国家的相关考察，我国政府部门预算支出绩效管理改革也已从广泛的理论探讨步入实践操作阶段，昀具代表性的应是广东省地方政府和上海浦东新区的改革实践。从我国的现实情况来看，政府部门预算支出绩效管理制度改革尚处于实践探索、基础夯实阶段，总体改革思路与框架设计尚不完善，改革重点与创新手段也并不十分明晰。因此，本文从理论框架构建、制度设计创新和技术手段要点三个方面阐述我国政府部门预算支出绩效管理改革的核心内容。二、理论基础依据经济理论问题研究的基本思路，我国政府部门预算支出绩效管理改革同样可以通过构建理论模型的方式，概括并阐述所要研究的问题，具体的模型假设条件和模型表述如下：理论模型的假设条件一：公共部门的“理性人”假设。关于公共部门是否具备新古典经济学所强调的理性人特征这一问题，在公共选择理论的研究中已经给出了肯定的答案。尼斯坎南（1994）的“官僚效用函数”、布坎南（1989）的公共选择分析都认为，公共部门中的管理者和职员同普通人一样，本质上是有理性的，他们的行为方式可以通过任期内面临的各种诱惑得以解释。这种公共部门的成员理性可以很自然地综合并上升为部门理性，成为公共部门行为的一种不可回避的特征。虽然，科斯等新制度经济学家并不赞成公共部门“完全理性人”的假定，但也提出了有限理性、机会主义的政府部门行为倾向。可见，无论是完全理性，还是有限理性，无论是“理性人”，还是“实际的人”，公共部门作为人的组织都无法成为一种“纯公共产品”，它利己的、自私的、机会主义的行为动机时刻都在影响着公共决策活动。部门预算的编制、执行和管理作为公共部门行为的重要现实载体集中体现了上述“理性人”的特征，部门预算绩效管理改革的初衷之一就是约束并努力利用好这种“理性”。一方面，通过部门预算管理核心从投入控制向产∗孙克竞，东北财经大学财税学院，邮政编码：116025，电子邮箱：[e-mail]；本文得到教育部人文社会科学项目“体制完善阶段的和谐社会构建与公共财政安排”（项目批准号：07JA790012）的支持。103审计研究2011年3期出结果的转变，以预算绩效的方式有效疏导公共部门“理性”，约束公共部门“完全理性”的负面效应与产出和效率损失。另一方面，充分利用公共部门的“理性人”特征，认真分析公共部门与私人部门在“理性人”假设中的异同，强调私人部门及富有企业家精神的管理理念与方法在公共部门预算管理中的引入，特别是对灵活性、自由裁量权在部门预算管理改革中的理解。理论模型的假设条件二：部门预算管理中制度契约的存在。部门预算管理中普遍存在着各种正式的规章（管理办法、实施条例、操作守则等）和非正式的约束（运作习惯、传统和禁忌等），这些构成了部门预算管理制度的基本内容，而预算机构与职能部门之间的委托——代理关系，让人更多地联想到了市场经济中的契约。因此，将部门预算管理中的各种规则与框架视为具有较强约束力的制度契约，既有利于明确政府部门预算支出绩效管理改革的核心内容，也有助于开拓视野，从契约的角度引入经济学的分析方法，强调部门预算效率与效益。纵观人类社会的发展历史，制度变迁引发经济绩效变革已经是不争的事实，部门预算管理中制度契约的不断完善与创新同样可以激发预算绩效，进而昀大限度地发挥公共预算对社会和谐发展的推动作用。政府部门预算支出绩效管理改革可以用类似效用函数的理论模型予以表达：()123n,,,......UUλλλλ=预算绩效其中：1λ代表制度基础，23nλλλ代表技术框架,代表法规体系,代表其他配套措施。从理论模型中可以看出，政府部门预算支出绩效水平的影响因素是由包括制度基础、技术框架、法规体系等诸多内容构成的。同时也表明，我国政府部门预算支出绩效管理改革是以制度建设为核心，技术框架选择与法规体系完善为重要补充，同时配合其他政策措施。三、制度设计创新制度体系设计与创新是将绩效管理融入我国部门预算支出管理的实践操作基础，也是我国政府部门预算支出管理改革探索的路线图和框架依据。政府部门预算支出绩效管理改革的制度设计必须突出与传统投入控制型预算支出管理模式相区别的创新之处，并以此为节点逐步实现投入控制模式向绩效管理模式的转变。（一）构建科学合理的组织实施制度政府部门预算支出绩效管理是一项内容丰富、覆盖面广、创新性强、牵涉利益复杂，涉及部门预算编制、执行和监督等多个环节的系统工程。因此，需要建立起包括部门预算单位、部门基层预算单位、财政部门、权力机关、审计部门、中介机构、社会公众在内的职责分工明确、协调配合、透明开放、运转有序的综合组织实施制度（如图1）。首先，部门预算单位是部门预算支出绩效管理改革的核心。部门预算绩效管理对于部门预算单位具有天然的吸引力：一是绩效管理必将给予部门管理者更多的灵活性，比如部门有权决定将未使用的资金延期或提前使用明年预算资金的一小部分；二是部门确实能够通过绩效管理得到在既定水平的预算资源下找到104审计研究2011年3期有利于改善自身管理，且不必考虑这些评定会导致项目或机构之间重大的预算资源转移；三是绩效管理的结果必然会写入部门报告，这将以一种透明、公开、更具说服力的方式展现部门及其管理者的业绩。提高部门预算效益和推进绩效管理改革的动力必须首先来自部门及其管理者自身，换句话说，部门及其管理者必须清楚地了解他们在政府部门预算支出绩效管理改革的转换过程中能得到什么“利益”，如果连他们自己都不清楚的话，进行持久改革的机会恐怕就很渺茫了。其次，财政部门作为政府预算管理的职能部门，在引导和掌控部门预算支出绩效管理改革方面责无旁贷，且具有其他部门不可替代的作用。在部门预算支出绩效管理改革进程中，财政部门应从自身从事预算管理工作的专业优势出发，站在把握全局的角度，负责改革的制度制定、政策指导和督促检查等工作。再次，权力机关与审计部门承担着保障政府部门支出预算绩效管理改革坚持改革初衷，切实有效推进，可持续开展，树立改革威信，防止“伪改革”与虚假绩效信息的重要监督职责。各级人大作为权力机关，其有权责对各政府部门定期向财政部门提供的预算绩效报告进行审查监督。这里需要强调的是，政府通过财政部门对其各部门预算单位的绩效管理情况进行监察与说明，掌握详细信息，而相比之下，我国各级人大机关内部则缺乏类似财政部门的专业机构，无法对改革成效做出准确科学的评判，这就容易造成人大对政府部门改革实践与效果的监督流于形式。解决方案有两个：一是组建类似美国参众两院的预算委员会，特别是国会预算办公室（CBO）。与政府财政部门相比，人大机关组建此类机构将弥补其独立的预算管理改革分析能力，使得人大机关可以真正挑战政府财政部门对改革的评估、预测和假设，从而实现有效的人大监督。二是充分发挥现有审计部门的作用，使其彻底脱离政府体系，将审计部门划归人大机关隶属，实施立法型审计，审计部门将代表立法机构对财政部门报送的绩效报告，以及各部门的预算支出绩效管理改革情况进行监督审查。昀后，民间中介机构与社会公众的积极参与是政府部门预算支出绩效管理改革充满活力与生命力，实现改革理想，完善监督体系的重要内容。民间中介机构以权力机关、部门预算单位、财政部门之外的第四方身份，可以自由灵活地参与到不同改革主体的部门预算绩效管理规划中来，并在一定程度上反映民间意愿。此外，政府部门预算支出绩效管理改革的宗旨与内容直接关系到社会公共利益的维护与提升，与人民群众的切身利益息息相关。随着我国社会主义民主进程的不断推进，公民对于政府预算的分配与使用情况越来越关心，维护自身知情权的意识也越来越强。因此，政府部门预算支出绩效管理改革既然是为了改善社会公共利益，就要通过制定听证制度等方式，建立必要的民意上达渠道，吸纳社会公众参与到改革进程中来，构建起政府与公众之间的良性互动关系，这样既体现了改革的透明开放、集思广益，又发挥了公众的社会监督力量。（二）创建部门预算分析员制度在公共部门外部，如财政部门、审计和立法机构，应建立规范的部门预算分析员制度。当发达市场经济国家的政府预算从控制定位时代转向绩效管理时代后，预算从业人员也从单纯的会计背景变成了具有公共管理专业知识的人员。当然，预算管理人员的重要性在于其在预算改革中的作用，而不是他们的人数。在发达国家，预算机构从业人员大多是从事分析和预测的专业研究人员，但在我国专职预算人员不仅数量少，而且大都集中于权力岗位上。从掌握权力到分析研究，这将是今后我国预算人员在部门预算支出绩效管理改革中非常重要的角色转变，部门预算分析员制度的建立将在一定程度上促进这种转变：一方面，要挑选对部门预算业务熟悉且有预算管理工作背景的人员，并培养他们报告部门预算分配决策时所需要的各种技术和分析方法。另一方面，要派遣这些预算分析员与部门预算项目负责人相处，以有针对性的培养把握不同政府部门预算支出项目与政策绩效的专有技能，表1对一些不同政府部门预算支出的产出和结果绩效给予了举例说明。例如，被分配到公共安全部门的预算分析员必须了解该部门关于防止犯罪的各种行动计划；被分配到环境监察部门的分析员也必须清楚该部门为加强环境监管所制定的各种项目及操作过程。由于这些互动增加了预算分析员对部门项目绩效目标和预算约束的了解，也加强了公共部门与外部组织的沟通，间接提高了部门项目管理、资源配置等管理能力。105审计研究2011年3期表1一些政府部门或公共项目的预算产出和结果绩效举例部门或项目绩效产出绩效结果消防部门执行检查，应接火警，纵火调查，提供教育节目的时数，对辖区中财产价值的保护等国际标准组织（ISO）消防保险级别，火灾损失的金额，火灾造成的人员伤亡数量，火灾造成的交通事故数量，经过报道和未经报道的火灾数量公安部门巡逻时间，对请求帮助的反应，犯罪种类的调查，入狱人数犯罪所造成的人员伤亡和财产损失状况，犯罪消除率基础教育部门入学水平，上学天数，在校学生人数，升级和进步学生人数考试分数结果，父母/学生满意率，毕业生就业率公共健康部门受益人数，接种疫苗数量，对饭店的检查次数，培训规划的天数死亡率，生病率，各种传染病的感染例数环保部门颁发环境许可证，进行环境监察辖区居民生活区的空气达到政府质量标注的比率，地下水达到饮用水标准的比率，固体垃圾生产和排放量相当于基期年度的比率公共交通部门运行里程，发车班次，发送乘客人数事故发生率，准时率，乘客满意程度市政卫生部门收集的垃圾吨数，清扫街道的里程，享受服务的居民和商业性顾客的数量定期对街道清洁程度的目测结果，市民调查满意率，公共健康状况的一般指标税务部门处理纳税申报表的数量，处理时间，税务稽查案件数量总税款拖欠率，纳税人投诉率，对纳税人的公平对待情况固体垃圾处理垃圾的收集和处理，受益人数清洁街道的比率，传染病的发病率，居民满意率，环境达标情况防止青少年犯罪青少年犯罪人数，青少年犯罪种类及惩罚情况，负责青少年犯罪的司法人员的工作量青少年犯罪率，少年犯刑满入学率和就业率（三）建立绩效信息审计制