政府预算管理

前言社会组织：营利性组织（企业）政府组织非营利组织第一章政府预算概论第一节政府预算的概念与特征一、政府预算的概念（一）预算的一般含义思考预算的对象是什么？预算，主要解决的是资源的配置问题。政府预算与资源配置（二）政府预算的概念政府预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力和制度保证的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。政府预算的概念可以从以下几个方面来理解：1.从形式上看，政府预算是以年度政府财政收支计划的形式存在的。政府预算是政府对年度财政收支的规模和结构进行的预计、测算和安排，是按国家一定的政策意图和制度标准将政府预算年度的财政收支分门别类地列入各种计划表格，通过这些表格反映一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。各国宪法一般规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。行政部门对立法机构及其代表的广大民众负有法律责任。国外对预算的执行非常严格。澳大利亚审计首相府，发现首相多了一张新办公桌。经查，预算中没有。审计署认为，没有预算，这钱就不能花。不善预期的理性预期者卢卡斯是经济学“理性预期”学派的代表人物，倡导和发展了理性预期与宏观经济学研究的适用理论，深化了人们对经济政策的理解，并对经济周期预期理论提出了独到的见解。罗伯特·卢卡斯1995年获得诺贝尔经济学奖，当传来这个获奖的消息时，卢卡斯已经离婚七年的前妻却高兴坏了。别人一头雾水，不明白“一个已经和卢卡斯离了婚的女人对于前夫的‘意外之财’忘乎所以地高兴些什么？”【离婚协议】若在1995年10月31日以前卢卡斯获奖，“妻子将分得其诺贝尔奖金的50%”。2.从性质上看，政府预算是具有法律效力的文件。各国宪法一般规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，政府必须不折不扣地贯彻执行，不允许有任何不受预算约束的财政行为。在预算执行中由于客观情况的变化必须修改预算，也必须经过一定的法律程序；紧急情况的处理要补报审批手续。行政部门对立法机构及其代表的广大民众负有法律责任。3.从内容上看，政府预算反映政府集中支配的财力的分配过程。从预算收入方面看，政府通过预算的安排，采用税收、利润、公债、收费等手段参与国民生产总值的分配，把各地区、各部门、各企业及个人创造的分散的一部分国民生产总值集中起来，集中收入的过程也反映和协调着政府与企业、部门及公民个人的分配关系。从预算支出方面看，通过预算安排，把集中的财政资金在全社会范围内进行分配，以保证政府行使其公共职能的需要。因此，政府预算收支体现着政府集中掌握的财政资金的来源、规模和流向，预算规模和结构又直接反映了公共财政参与国民生产总值分配及再分配的规模和结构。4.从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的。政府在社会中的本来角色是政治主体，而非经济主体。但政府为了进行政治活动，为社会提供一定的公共产品和服务，也要参与经济活动，进行资源配置、产品分配。但是政府的经济活动不能像民间部门的经济活动一样由市场控制，而必须有一个由政治过程决定的控制系统。这个控制系统不同于一般的政治过程，它要有把政治决定转换成经济决定的特别的系统，这种以政治决定为基础的控制政府经济活动的系统就是预算或预算制度。亚当斯密与“看不见的手”1776年3月，他出版了一本叫《国民财富性质和原因的研究》，这就是著名的《国富论》。亚当斯密认为，虽然在一些场合，人们会有利他主义行为，但就其本性而言，则是利己的，即每个人在做事时，没有人想到社会利益，都从自己的个人利益出发决定其经济行为，没人指挥，没人干预，像一只“看不见的手”。当每个人都是这样想，这样做的时候，结果整个社会将会和谐有效率的正常运行，社会利益也就最大化了。在书的扉页上写着：献给女王陛下的一本书！他说：女王陛下，请您不要干预国家经济，回家去吧！国家做什么呢？就做一个守夜人，当夜晚来临的时候就去敲钟，入夜了看看有没有偷盗行为，这就是国家的任务。只要国家不干预经济，经济自然就会发展起来。报时、预警、守夜人天干物燥小心火烛锁好门窗注意防盗公共产品理论一是非竞争性。非竞争性是指该产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零，换句话说，增加消费者的边际成本为零。二是非排他性。排他性是指排斥他人消费的可能性。公共草地的悲剧假设村里有一仅有的公共草地可以放牧，每个村民只知道增加自己养羊的数目可以增加收入，由于是公共草地，所以没有人去关心草地的极限承载力，于是，羊多了，草少了，最后，草没有了，羊自然也就没有了。对策：需要从公共利益最大化的角度实施外部干预，制定相应规则，从而使草地得到最好的利用。长江“刀鱼”面临灭绝每斤卖到七八千元曾经，春食“江刀”是江南寻常人家的风俗；如今，“江刀”成了百姓望而却步的奢侈品。去年产量极低，一度爆出每500克七八千元的天价。“江刀”天价背后，折射出哪些紧迫难题？“近年来，刀鱼捕捞产量呈几何级数下降，刀鱼资源已接近利用极限。”常年研究刀鱼繁殖的水产专家、江苏省人大代表郑金良呼吁，为挽救珍稀物种，全面禁捕长江刀鱼，刻不容缓。长江刀鱼，“长江三鲜”（刀鱼、鲥鱼、河豚）之首，形如银刀，每年3月从东海入江，逆流而上，到长江中游产卵，以江阴、靖江段出产的“江刀”最为鲜美。如果不是“江刀”有护身符——清明后骨硬如铁，不再是美味，它也许早就灭绝了。同列“长江三鲜”的长江鲥鱼，经历多年数量锐减，洄游路线缩短，已绝迹10多年。囚徒困境警方逮捕甲、乙两名嫌疑犯，但没有足够证据指控二人入罪。于是警方分开囚禁嫌疑犯，分别和二人见面，并向双方提供以下相同的选择（囚禁规则）：甲沉默甲背叛乙沉默二人同服刑1年乙服刑10年，甲即时获释乙背叛甲服刑10年，乙即时获释二人同服刑8年基金排名4.从程序上看，政府预算是通过政治程序决定的。政府在社会中的本来角色是政治主体，而非经济主体。但政府为了进行政治活动，为社会提供一定的公共产品和服务，也要参与经济活动，进行资源配置、产品分配。但是政府的经济活动不能像民间部门的经济活动一样由市场控制，而必须有一个由政治过程决定的控制系统。这个控制系统不同于一般的政治过程，它要有把政治决定转换成经济决定的特别的系统，这种以政治决定为基础的控制政府经济活动的系统就是预算或预算制度。预算——闯六关从会前两次初审，到大会期间代表审阅、财经委审查，从主席团会议通过审查结果报告，到大会最终表决，国家预算要在全国人大“连闯”大大小小六道“关口”，才能最后得到批准。5.从作用上看，政府预算是政府调控经济和社会发展的重要手段。政府预算的调控作用主要表现在：（1）通过预算收支规模的变动，调节社会总供给与总需求的平衡；总供给总需求——通货紧缩——扩大支出（支大于收）总供给总需求——通货膨胀——压缩支出（收大于支）（2）通过调整政府预算支出结构，调节国民经济和社会发展中的各种比例关系；（3）公平社会分配。【总结】政府预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。二、政府预算的特征（一）预测性政府预算是一定时期财政收入与支出数的估算表，最典型的为年度财政收支计划。政府预算的预测性指国家通过编制预算对财政收支规模、收入来源和支出用途作出事前的预计和设想。一般在本预算年度结束以前，需要对下一年度的财政收支作出预测，编制出预算收支计划，进行收支对比，进而研究对策。计划与实际是否相符并能否实现，取决于预测的科学性和民主化程度，也受预算执行中客观条件变化，以及预算管理水平和预算管理手段的影响。提高预测性的准确度是完善政府预算管理的基础。（二）法定性政府预算的法定性是指政府预算的成立及执行结果要经过立法机关审查批准，经立法机关审批的政府预算具有法律效力。我国《宪法》和《预算法》明确规定各级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。各级预算确定的各项收支指标经国家权力机关审查批准后下达，具有法律强制性，各级政府、各部门、各单位都必须维护政府预算严肃性、权威性，严格贯彻执行，并保证预算收支任务的圆满实现；非经法定程序，任何地方、单位和个人均不得擅自改变批准的预算；如需调整预算，必须报请本级人民代表大会常务委员会审查批准。（三）集中性为了从资金上保证实现国家职能、满足社会共同性的需要，国家必须通过预算安排，集中财政资金，统筹资金的使用。政府预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平衡状况，要从国家整体利益出发进行统筹安排。预算收入必须及时、足额地缴入国库，任何部门、单位或个人不能坐支、挪用；各地区、部门、单位必须按照预算规定的数额、用途等使用资金，不得各行其是。（四）完整性为了综合反映政府收支活动的全貌，预算应该包括一切收支，并以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入收支相抵后的净额。（五）循环性预算收支的起讫时间通常为一年。在预算年度内，预算工作的程序按时序通常包括预算的编制、预算的执行和决算等环节，各环节在年度内依次递进，并在年度之间循环往复。（六）公开性在现代国家，政府预算是社会公众和政府之间委托代理关系的一种反映，换言之，预算可以理解为政府代理公共事务所需财力资源及其配置的一种契约，这种契约是以法律文书方式形成的权责合约，因此，预算内容必须明确、公开、透明，以便于社会公众及其代表能理解、审查和监督。同时，政府预算收支计划的制订、执行以及决算的全过程也应向公众公开。预算及决算经审议通过后再由新闻媒介向社会公布。热点关注：政府部门公开三公经费三公消费，指政府部门人员在因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，三公消费早已成为一种普遍的现象，并引起社会广泛关注。2011年11月21日，国务院法制办公室公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》。2012年4月，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，再次要求地方公布“三公经费”。【资料一】据财政部2011年初公布的数据，目前我国每年公务用车购置费支出增长率在20%以上，年公务用车消费支出超过1000亿元。【资料二】每辆出租车的工作效率为公车的5倍，而运输成本仅为公车的13%。【资料三】2010年11月初，央视披露北京公务用车已达70万辆，占本市机动车总量的近15%【资料四】韩国首都首尔市人口1200万，拥有近300万辆车。其中官车有4辆。这4辆“官车”的分配情况是，市长一辆，3位副市长各一辆。第二节政府预算的分类与作用一、政府预算的分类政府预算可以按照不同的标准分类：（一）按收支管理范围分类，政府预算可分为总预算和单位预算总预算是各级政府的基本财政收支计划，它由各级政府的本级预算和下级政府总预算组成。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。单位预算是政府预算的基本组成部分，是各级政府的直属机关就其本身及所属行政事业单位的年度经费收支所汇编的预算，另外还包括企业财务收支计划中与财政有关的部分。（二）按照预算的级次分类，政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算中央政府预算是指经法定程序审查批准的，反映中央政府活动的财政收支计划。地方政府预算是指经法定程序审查批准的，反映各级地方政府收支活动计划的总称。（三）按编制形式分类，政府预算可分为单式预算和复式预算单式预算是传统的预算形式，其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项财政收支的经济性质。复式预算的做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。复式预算的最大特征是用特定的预算收入来保证特定的预算支出的需要，在预算收入和支出项目之间建立稳定的对应关系这种编制形式的典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于经济建设支出及宏观调控。（四）按编制方法分类，政府预算可分为增量预算和零基预算增量预算是指财政收支计划指标在以前财政年度的基础上，按新