政府预算管理

第二节政府预算管理2“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”——（法）孟德斯鸠阳光是最好的杀毒剂用自己的钱给自己办事，最为经济；用自己的钱给别人办事，最有效率；用别人的钱给自己办事，最为浪费；用别人的钱给别人办事，最不负责。——（美）诺贝尔经济学奖获得者弗雷德曼3本节提要一、政府预算概述二、政府预算类别三、我国现行的复式预算四、政府预算的编制、执行和决算五、我国部门预算编制改革六、预算外资金管理4引言在市场经济条件下，政府预算是反映政府财政活动的一面镜子，它决定着政府活动的范围、方向和政策。5一、政府预算概述（一）政府预算概念（二）政府预算级次和组成（三）政府预算的原则6（一）政府预算概念政府预算是政府的财政收支计划。它反映政府的财政收支状况，反映着政府活动的范围、方向和政策。我国的政府预算是国家有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活的主要财政机制。7（二）政府预算级次和组成我国政府预算组成体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。8（三）政府预算的原则公开性可靠性完整性统一性年度性9二、政府预算类别（一）政府预算的分类（二）政府预算的组织形式10（一）政府预算的分类普通预算与特别预算总预算与分预算中央政府预算和地方政府预算正式预算、临时预算、追加预算增量预算和零基预算111、普通预算与特别预算•普通预算又称为经费预算，是指政府编制的一般财政收支项目（科目）的预算。•特别预算是指政府对某些具有特别意义的项目（特别事业、特殊用途的收支）另行安排的预算，如西方的公营企业投资预算、公共工程投资预算、社会保障预算及各类特种基金预算等。122、总预算与分预算•从预算项目（科目）的分合看总预算是政府财政收支的综合计划，它分列一般经费收支和各类特别收支项目；分预算是总预算中一般经费收支和各类特别收支项目的详细款项。•从预算的按部门分合来看部门预算如国防预算、资本投资预算等就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。133、中央政府预算和地方政府预算•中央政府的预算即中央政府的财政收支计划。•地方政府的预算就是地方政府的财政收支计划。144、正式预算、临时预算、追加预算•政府依法就各个财政年度的预计收支编成预算草案，经立法机关审核通过后即宣告正式成立预算，就是正式预算或称本预算。•为解决预算成立前的政府经费开支，先编制暂时性的预算，作为在正式预算成立以前进行财政收支活动的依据，就是临时性预算。•而正式预算在执行过程中，由于情况的变化需要增减正式预算收支时，须再编制一种预算作为正式预算的补充，就是追加预算或修正预算。15增量预算和零基预算(Zero-BaseBudget)•增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。•零基预算，则是指财政收支计划指标的确定，只以社会经济的预算发展为依据，不考虑以前的财政收支状况•近年来先后在河南、河北、安徽、云南、湖南、湖北、海南、深圳等部分省、市试行了零基预算。2000年中央部门预算开始改革，全面采用零基预算编制法，并取得了一定成效。16（二）政府预算的组织形式1、单式预算•其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出汇集编入单一的总预算内，而不去区分各项或各种财政收支的经济性质。2、复式预算•其做法是在预算年度内，将全部的财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表，从而编成两个或两个以上的预算。•典型例子是把政府预算分成经常预算和资本预算两个部分。•\2007年中央部门预算表.doc172007中央部门预算编制的九大工作重点(一)按照新的政府收支分类编制部门预算，做好项目支出按经济分类编制预算试点工作(二)进一步完善基本支出定额管理体系，推进基本支出预算编制的规范化、科学化和合理化。(三)加强项目支出预算清理工作，推进项目支出预算滚动管理。(四)规范预算绩效考评管理制度，稳步推进中央部门预算支出绩效考评试点工作。(五)加强财政拨款结余资金的管理，统筹安排预算。(六)进一步深化“收支两条线”改革，推进综合预算编制工作。(七)认真编制政府采购预算，推进政府采购制度改革。(八)认真落实行政事业单位国有资产管理办法，研究建立资产管理与预算管理有机结合的机制。(九)改革公务员工资制度和事业单位收入分配制度，规范中央和国家机关津贴补贴。I:\财政部关于编制2007年中央部门预算的通知.doc18三、我国现行的复式预算（一）实行复式预算的必要性（二）我国的复式预算（三）总结经验，进一步完善复式预算19（一）实行复式预算的必要性1、实行复式预算的必要性是由单式预算的缺陷和复式预算的优点所决定的•单式预算的缺陷不能反映政府赤字的内容、原因和本质，不利于宏观经济的正确决策，容易将临时性收入作经常性支出安排，人为地抬高支出基数，加剧供求不平衡的矛盾。•复式预算的优点客观地反映财政收支对比状况，表明财政的承受能力，为国家实行正确的宏观决策提供可靠的依据，有利于控制投资规模，提高投资效益等。2、实行复式预算也是由社会主义国家的双重身份所决定的•政府具有社会管理和国有资产管理的双重职能。20（二）我国的复式预算1994年我国颁布了预算法及其实施条例。实施条例第20条规定：“各级政府预算按复式预算的形式编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算”。21政府公共预算•指国家以社会管理者身份取得的收入和用于维持政府公共活动，保障国家安全和社会秩序，发展社会各项公益事业支出的预算。国有资产经营预算•指国家以国有资产所有者的身份取得的收入、其他建设性收入和国家用于进行经济建设的资本性支出的预算。社会保障预算•指国家以行政手段筹集并管理的社会保障收入和用社会保障收入安排的支出的预算。其他预算•指在上述三种预算之外，国家根据管理的特别需要，将某些收入及相应安排的支出对应反映所形成的预算。22（三）总结经验，进一步完善复式预算1、公共预算的完善•明确区分不同性质的财政资金，只有体现社会经济管理需要的财政资金才能将其归入公共预算。2、国有资产经营预算的完善•关键是区分政府以何种身份进行财政资金的收支。3、社会保障预算的完善•明确社会保障基金是财政资金。4、其他预算的完善•根据不同时期经济形势的特点，建立起有专门收支用途的预算。这些预算的实质应是基金预算。23四、政府预算的编制、执行和决算（一）预算的编制（二）预算的批准（三）预算的执行（四）政府决算（五）我国预算法对政府预算的编制、批准、执行和决算的有关规定24（一）预算的编制草案的具体编制•由财政部主持预算编制工作。属于这种类型的国家有英国、德国、意大利、日本和我国等。•由政府特设的专门预算机关主持预算编制工作，而财政只负责编制收入预算。属于这种类型的国家有美国和法国等。概算的核定•由总统核定预算草案，如美国。•由内阁核定预算草案，如英国、法国。•由委员会核定预算草案，如瑞士。25（二）预算的批准在西方国家，预算的批准权力属于议会。我国的预算批准权力机构是各级人民代表大会。政府预算经权力机构批准后，才具有法律效力。26（三）预算的执行预算执行是整个预算工作程序中最重要的环节。主管财政收支的政府机构（财政部）负责指导和监督国家各所属预算单位具体执行收支预算。•由国家行政首脑领导的预算管理机构进行的监督，即财政监督；•由立法机构或对立法机构负责的专门监督机构对预算执行的监督，即审计监督。预算调整•指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使总支出超过总收入或使原举借债务的数额增加的部分。27（四）政府决算政府决算是整个预算工作程序的总结和终结。由预算执行机构编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准后即告正式决算成立。正式决算的成立标志着该预算年度的预算程序的结束。28（五）我国预算法对政府预算的编制、批准、执行和决算的有关规定预算管理职权•各级人民代表大会的职权•各级人民代表大会常务委员会的职权•各级政府的职权•各级财政部门的职责29预算编制、批准、执行和决算程序•国务院应及时下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。•中央预算由全国人民代表大会批准、地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。•预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。•决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制、具体事项由国务院财政部门部署。30监督与法律责任•全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。•县以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。•乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。•各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行和决算实行审计监督。31五、我国部门预算编制改革（一）什么是部门预算（二）部门预算改革的必要性、指导思想和基本原则（三）部门预算的编制原则及流程32（一）什么是部门预算1、部门预算的基本概念•部门预算是反映政府部门收支活动的预算。通俗地讲，部门预算就是一个部门一本预算。•是由政府各部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。332、部门预算的内容•从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出。•从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金。•从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。•从细化程度看，部门预算既细化到了具体预算单位和项目，又细化到了按预算科目划分的各支出功能。•从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制。34部门预算构成图部门预算部门一般预算部门基金预算部门收入预算部门支出预算基金收入预算基金支出预算政府性基金财政拨款收入预算外收入其他收入等基本支出项目支出行政性收费收入主管部门集中收入其他预算外收入事业收入附属单位上缴收入事业单位经营收入其他收入人员经费日常公用经费基本建设支出项目行政事业性项目其他项目35（二）部门预算改革的必要性、指导思想和基本原则1、改革的必要性•实行部门预算有利于实现政府预算管理的统一性。•实行部门预算有利于保证政府预算的完整性。•实行部门预算有利于统一预算编制标准，采取科学的预算分类方法，细化预算编制。•实行部门预算有利于提高预算编制的科学性。362、改革的指导思想•要通过部门预算改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的财政预算管理体制；•要通过部门预算改革，充分提高预算管理水平，增强预算透明度，提高预算管理的法制化程度，实现预算管理公开、公正、公平的基本要求。373、改革的基本原则•体现政府职能的原则•依法理财的原则•公平与效率原则•综合预算的原则38（三）部门预算的编制原则及流程部门预算的编制原则•合法性原则收入要合法合规。各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。•真实性原则•稳妥性原则•重点性原则39部门预算的编制流程1．2．3．4．部门编报预算建议数上报建议数财政部审核部门预算建议数下达控制数部门编报预算数上报预算数财政部审核上报预算数批复预算部门执行预算40六、预算外资金管理（一）预算外资金内涵及性质（二）预算外资金的范围（三）加强预算外资金管理的必要性（四）加强预算外资金管理的主要内容41（一）预算外资