行政事业单位国有资产有偿使用

1行政事业单位国有资产有偿使用收入管理研究绩效评价处行政事业单位国有资产是政府履行职能和事业发展的物质基础，担负着经济发展、社会进步和国家管理的重任，是国有资产的重要组成部分，在国有资产中所占的比重越来越大。随着财政改革的不断深入和公共财政制度的逐步建立，加强行政事业单位国有资产管理，强化行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，提高行政事业单位国有资产使用效率和效益已显得日益迫切和重要。一、行政事业单位国有资产管理现状概述行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，包括行政事业单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政事业单位的资产、行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等，具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资金的补偿、扩充的非直接性以及占有、使用的无偿性等特点。相对于企业国有资产管理而言，行政事业单位国有资产管理比较薄弱。家底不清、产权不明、账实不符、配置不均、使用效率低下、处置随意、流失严重等问题在很多地区和部门均不同程度地存在。造成这种状况的根本原因是行政事业单位国有资产管理规章制度滞后、管理意识淡薄、管理体制不完善、管理职责不清晰、管理方式落后、监督管理不力等。2006年5月30日，财政部分别以第35、36号令发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》及《事业单位国有资产管理暂行办法》，这两个办法是迄今为止我国在现行行政事业单位国有资产管理方面具有较高法律效力的制度文件，属法律体系中的部门规章，自2006年7月12日起正式施行。这两个办法明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责，全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等环节的管理，构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。这两个部令的颁布实施对促进我国行政事业单位国有资产管理向规范化、科学化、法制化和信息化方向发展，维护行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，保障行政事业单位履行职能，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制具有十分重要的意义。二、行政事业单位国有资产有偿使用收入的内涵和要求行政事业单位国有资产从使用方向看，主要有两种类型：一是自用以实现其自身职能部分的资产，即为履行国家职能及保证社会事业发展而必备的资产；二是转作他用以获取收益部分的资产，也就是用于对外投资、出租、出借、担保等方面的资产，即有偿使用资产。行政事业单位国有资产有偿使用就是对行政事业单位中可进行市场化运作的国有资产，通过市场手段进行运作经营，以达到保全及增值的目的，从而提高资产的使用效率和效益，提高财政资金支出效率，降低政府运行成本。（一）行政事业单位国有资产有偿使用收入的内涵根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综[2004]53号）的规定：国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。要尽快建立健全国有资产有偿使用收入管理制度，督促有关机构将国有资产有偿使用收入及时足额上缴国库或财政专户，防止国有资产收入流失。要积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产有效管理方式，通过进行3社会招标和公开拍卖，广泛吸收社会资金参与经营，盘活城市现有基础设施存量资产，有关招标、拍卖收入全额上缴同级国库，增加政府非税收入。行政事业单位国有资产有偿使用收入，包括：1、行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，经审批同意，出租、出借国有资产所获得的收入；2、行政事业单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意，使用国有资产进行生产经营活动所上缴的国有资产占用费等收入；3、行政单位未脱钩经济实体上缴的国有资产占用费等收入；4、事业单位对外投资取得的投资收益、提供担保取得的收入；5、财政部门认定的其他收入。（二）行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的具体要求《行政单位国有资产管理暂行办法》规定：行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准。未经批准，不得对外出租、出借。同级财政部应当根据实际情况对行政单位国有资产对外出租、出借事项严格控制，从严审批；行政单位出租、出借国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政部门按批准的计划和用途从财政专户中拨付。《事业单位国有资产管理暂行办法》规定：事业单位利用国有资产对外投资、出租、出借和担保等应当进行必要的可行性论证，并提出申请，经主管部门审核同意后，报同级财政部门审批。法律、行政法规另有规定的，依照其规定；事业单位对外投资收益以及利用国有资产出租、出借和担保等取得的收入应当纳入单位预算，统一核算，统一管理。国家另有规定的除外。行政事业单位应当认真履行国有资产管理职责和有偿使用收入管理义务，依法维护国有资产的安全、完整。行政事业单位应当如实反映或缴纳国有资产有偿使用收入，不得隐瞒、规避；不得截留、挤占、坐支、挪用国有资产有偿使用收入发放津贴、补贴、福利和开支招待费等；不得以发放资金、福利、承担费用等形式抵顶上缴国4有资产有偿使用收入。行政事业单位及其工作人员违反国有资产管理规定，未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。三、加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理的意义加强和规范行政事业单位国有资产有偿使用活动和收入管理，提高国有资产使用效益，对推进行政事业单位管理体制改革，建立和完善公共财政体制，铲除滋生腐败的土壤，避免国有资产的浪费和流失，最大限度地保证国有资产的保值增值意义重大。第一，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是健全国有资产管理体制，完善社会主义基本经济制度的必要举措。长期以来，我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对行政事业资产却关注不够。使得行政事业单位资产监管成为国有资产管理体制中的一个薄弱环节。因此，必须加强行政事业单位国有资产管理，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理，以健全我国国有资产监管体制，完善社会主义基本经济制度。第二，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要。按照公共财政的要求，政府应主要负责提供公共产品和公共服务，这也正是社会主义市场经济条件下政府职能由传统的管理型向服务型转变的核心要求。要进一步提高政府公共服务质量和水平，客观上要求我们必须拓展政府理财领域，将公共财政管理的范围延伸至资产，通过切实加强资产有偿使用收入管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其在行政事业单位履行职能方面的物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。第三，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是理顺收入分配关系，构建社会主义和谐社会的重要环节。当前，有的部门以多占用的资产出租获取收入体外循环，充实“小金库”，改善职工福利，甚至据为己有，形成了腐败的温床，结果造成直接经济损失，部门掌握的具5有赢利能力的国有资产多，工作人员收入就高。随着我国经济规模的不断扩大和公共财政建设步伐的加快，如果不及时、有效地加强对这部分国有资产有偿使用收入的管理，有可能为个别单位谋取不合理收入提供更多的资源和机会，加剧收入分配的不公平。第四，加强行政事业单位国有资产有偿使用收入管理是降低行政事业运行成本，建设节约型社会的必然要求。建设节约型社会，首先应从政府做起。而政府的运行成本在很大程度上取决于行政事业单位的资产管理水平。行政事业单位资产大多由财政无偿拨付，行政事业单位以其对外出租、出借、投资，往往不计成本，不交或少交资产占用费，其结果是谁占有国有资产多，谁就受益大。单位间盲目攀比，为了占有更多资产，特别是在财政支出日益增长、财政资金困难的情况下，仍找财政要拨款，财政不堪重负。因此必须以资产管理与预算管理相结合的新理念进一步深化部门预算改革，将单位国有资产有偿使用收入纳入综合预算管理，与预算资金捆绑使用。根据行政事业单位履行职能的需要，结合存量资产使用状况，合理安排预算，实现以存量制约增量、以增量激活存量，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设。四、当前行政事业单位国有资产有偿使用收入管理中存在的问题及原因分析（一）存在问题长期以来，行政事业单位国有资产有偿使用收入管理一直没有完全纳入行政事业单位国有资产管理的范畴，忽视了行政事业单位国有资产有偿使用所必须经过的法定程序，没有对有偿使用的国有资产建立严格的专项管理制度，对有偿使用的国有资产的经营和收益缺乏必要的考核和监督检查，现状令人担忧，存在的问题十分突出。1、产权虚置，管理缺位。长期以来，行政事业单位的国有资产是部门分割管理，各单位无偿占有、使用，虽然是国家统一所有，但是实6际上无人对国有资产保值增值负责，形成了产权主体多元化、分散化和责任不清。行政事业单位的国有资产有偿使用后，其资产的使用性质发生了变化，因此必须明确其产权关系，理顺国有资产所有者与行政事业单位占有使用者以及资产经营者三者之间的责、权、利关系，使国家所有者权益不仅在法律上得到保障，而且在经济上得到体现，确保国家所有权管理的到位。但在实际工作中，部分单位有偿使用的国有资产没有按照国家有关规定办理资产划转、审批手续，投资方与接受投资方、出租人与承租人的权利和义务没有明确规定，以投代管，只投不管，只租不管，无人对资产安全真正负责，也没有人对经营者的行为进行有效监督、约束，造成管理缺位。2、手续欠缺，逃避审批。多数行政事业单位对国有资产有偿使用的有关规章不太了解，缺乏对国有资产有偿使用审批制度的认识，在国有资产转作有偿使用前，没有认真详细地考虑市场情况、投资环境，对资产进行不完全评估，或者不对其进行评估，没有严格进行有偿使用的审批，随意将办公用房、办公设备等国有资产出租、出借，或办实体、搞经营，致使财政部门并不十分掌握情况，甚至主管部门和有的主办单位也说不清，道不明，国有资产有偿使用严重失控。3、收入混乱，效益低下。国有资产有偿使用产生的收益应该属于国家所有，然而有的行政事业单位出于自身利益的考虑，改变财政资金用途，通过出租、出借、担保、合伙、开办经济实体等方式把多余的资产转为有偿使用，大部分收益被视为集体所有而没有上交财政，没有抵减财政拨款，没有用于固定资产的更新改造，没有向国家交纳资产占用费，而是由单位自行支配使用，且多用于个人和消费领域，导致部门和单位之间贫富差距悬殊，社会分配不公，有的部门和单位私设“小金库”，成为滋生腐败的温床。由此可见，国有资产有偿使用已蜕变为行政事业单位受利益驱动，对国有资产整体利益再分配的一种局部利益损害整体利益的形式。相当部分资产有偿使用后，一般都在行政事业单位财政预算管理之外，财务管理和监督明显滞后，且在资产运营过程中，又由于决策失误和运营水平较低等原因，使得有偿使用效率低下，甚至7不少单位出现负收益，结果使得行政事业单位投资得不到回报，租金、承包费等难以兑现，也没有按照国家的成本开支范围和标准执行，致使单位“三高一低”（高工资、高费用、高成本、低效益）现象严重，损害了国家作为所有者的权益。4、补偿不足，流失严重。行政事业单位国有资产有偿使用后，国有资产的补偿进入了一个新的循环轨道，即由原来通过财政拨款弥补转变为经营收益中计提折旧。但相当多单位仍然沿用行政事业单位资产管理模式，固定资产在使用过程中大多没有计提折旧，一些已具备计提折旧条件的单位，仍不提或少提折旧，致使单位的成本核算严重不实，虚增