由宪政理念出发思考我国财政预算制度(doc7)

由宪政理念出发思考我国财政预算制度一、宪政的概念及其价值为了更好地在宪政的理念下展开问题的探讨，有必要首先对宪政的概念及其特征进行界定和归纳。宪政，是一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。综观现代各宪政国家的宪法，可以总结出现代宪法的几大特征：法治、民主、自由、联邦，这也可以认为是现代宪政的基本价值与原则，本文选取法治与民主两大价值展开讨论。法治自然是宪政的“题中应有之意”，因为宪政本身是法治的最后与最高阶段、没有法治作基础，就不可能产生实质意义上的宪政。与德治向对立，法治的核心是“他律”而不是“自律”，因而政府法治强调的是人民政府的控制和政府内部各部门之间的相互控制。这就要求在政府内部建立相对分散与独立的权力中心，以实现不同部门之间的相互制衡。于是，“独立性”——人员、财政、权力等各方面的独立性——是至关重要的，因为不独立，有效的制衡就无法实现。民主在操作层面上和法治一样，也是一种“他律”。无数的历史事实证明，除非立法者本人受到人民的约束——或者就是人民自己，他们并不会自动制定符合公共利益的立法，而不为自己的私利服务。只有民主才能保证法治符合人民的普遍利益，至少是多数人的利益。因此，现代国家普遍接受了民主原则，并由人民选举出来的代表制定法律管理自身事务，并通过政治选举的压力等机制对代表们所制定的法律产生影响。在对宪政的价值条分缕析的基础上，分析这些价值如何与公共财政预算制度相联系。二、宪政价值在财政预算制度中的实在性从西方国家宪政思想及制度发展的历史，我们可以找到宪政与财政预算关系的渊薮。以英国为例，随着1215年《大宪章》的问世，作为纳税人代表机构的议会，获得了租税的立法权，对国王的税收权力开始实行一定程度的限制。1640年“光荣革命”之后，议会开始取得财政支出的方面的控制权，除了王室政府为执行职能所需的财政支出外，就连王室的年俸也必须经过议会的审批。到17世纪末期，国家预算基本形成，议会不仅控制了政府的支出权，还将这种权力扩大到事后的审计监督。英国议会通过对预算的控制，基本上实现了对重大财政事项的决定权，政府的财政大权受到议会（代议机关）的限制，无疑是宪政制度的重要组成部分。而这一过程本身也就是财政民主主义得以确立的过程。经过几百年的演变，虽然最初作为预算控制对象的国王在各国已经不复存在，或者不再发挥重要作用，但受权力分立观念的影响，预算制度仍然作为现代民主的实现机制保留下来。民主是宪政的基本价值，预算制度则为这一价值在宪政国家的财政领域作了最好的注脚。国家预算制度是新兴资产阶级同封建贵族作斗争的产物。当新兴资产阶级逐渐发展为财富的主要创造者和政府财政的主要提供者，与掌握权力，滥收滥支的封建贵族势力产生了尖锐的矛盾，二者在长期的斗争中确立了政府财政收支必须编列计划，并经由资产阶级控制的议会批准的国家预算制度。英国于17世纪编制了第一个国家预算。1832年英国国会通过一项法律，规定财政大臣每年必须向国会提出全部“财政收支计划书”。这项法律使英国在世界法制史上首先确立了现代意义的国家预算制度。国家预算制度的形成过程彰显了其内在的法治诉求。如果据此更进一步挖掘，似乎可以提炼出“预算”内在的这样两方面含义：一是预算法主体受人民之委托遵从合宪之目的依据法定职权、原则和程序编制、审批和执行一国未来年度财政收支计划；二是预算是人民依法对政府财政收支行为进行有效控制，使之最大限度地满足人民对公共产品和公共服务需要之目的。预算制度的法治价值昭然若揭。于是，可以说如果没有实现预算的法治化，宪政国家的法治图景将是缺失的，因而也是不真实的。上述通过对民主、法治这两种价值分别在宪政制度和预算制度中的实在性的探讨，可以得出这样的结论：预算制度作为现代宪政国家的财政体系的核心制度，与生俱来地追求民主、法治等基本价值。这样，从这些价值有无、多少、虚实等角度审视我国现行预算制度，或许能得到有价值的评判，并进而提出完善的建议。三、我国财政预算制度的宪政价值体现及其评析我国现行宪法规定由国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，由全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。我国宪法的上述规定，基本上确立了人大作为我国的代议机关在财政预算监督中的地位与作用，奠定了建立宪政国家的法律基础。但是，由于我国宪法是在特定背景下形成和发展的，其经济性和法律性特征相对较弱，因而对预算的规定十分匮乏，有必要推进预算制度的宪法改革。经过多年的发展和建设，我国预算法形成了诸如《预算法》、《预算法实施条例》、《预算外资金管理实施办法》等立法成果，在财政实践中也初步建立了财政资金预算管理的制度模式。其中，《预算法》全面规定了我国预算制度的基本内容，是国家组织预算收入、管理预算工作的主要法律依据，是国家预算活动的基本法。在预算管理职权方面，它规定了由我国代议机关——全国人民代表大会审查中央和地方预算草案以及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。在预算审查批准程序方面，规定预算草案编制完成后，应当提交国家权力机关审批通过，方可生效。预算草案经审批生效，就成为正式的国家预算并具有法律约束力，非经法定程序，不得改变。在预算的执行和调整程序方面，规定预算收入征收部门必须按照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入；各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。中央预算的调整方案必须提请全国人大常委会审查和批准；县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人大常委会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人大审查和批准。未经批准，不得调整预算。这些规定都体现了预算的民主程序和法治思想。但同时，也应当看到《预算法》规定地较为原则，操作性不强，导致许多现实财政收支管理活动都游离于预算法规定之外，严重影响了预算法的权威性。根据1996年国务院颁布的《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（［96］国发第29号），预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。规定“各级人民政府要接受同级人民代表大会对预算外资金使用情况的监督。各级财政部门要加强对预算外资金收入和支出的管理，建立健全各项收费、基金的稽查制度，并会同人民银行共同做好预算外资金账户的开设和管理工作。各级计划（物价）部门要按照收费管理的职责分工，认真做好收费标准的审核工作，严肃查处各种乱收费行为。各级审计、监察等部门要根据国家政策和宏观管理的需要，与财政部门协调配合，对同级各部门和下级政府预算外资金进行监督检查，促进资金的合理使用。”可见，我国政府对于所谓预算外资金的管理与监督，是一种行政内部监督，作为代议机关的人民代表大会仅仅对预算外资金的使用情况实施监督，而不是对其征缴的合法性本身进行监督。而人大对政府预算外资金的监督又会由于诸如会期过短、人民代表素质参差不齐等人大会议制度本身的问题形同虚设；与此同时，政府对预算外资金的内部监督实行的是以财政部门监督为主，计划、审计、监察等多个部门齐抓并管的方式，由于预算外资金事关行政机关及其工作人员自身的经济利益，注定了这种“自己做自己的法官”的监督方式必然软弱无力。四、按照民主与法治的要求完善我国财政预算制度第一，我国预算法只规定了预算草案由行政部门编制，由人大审批，但对人大是否享有预算草案的修正权，以及政府是否享有对预算审批的制衡权则语焉不详。从预算管理的实践来看，人大实际上只能就预算草案的同意与否行使审批权，不能对预算草案实行科目流用。政府对人大审批通过的预算也必须执行，即使预算被否决或久拖不决也缺乏相应的制衡机制。这就要求完善和发展我国的预算法制，在宪法中充实有关“预算”的条款，在立法中明确规定人大对预算草案的修正权以及政府相应的制衡权。第二，宪政制度要求一国的财政收支都应当纳入预算，许多国家的宪法及具体的预算法中对此都有明确规定。在我国，这一原则未能体现在具体的制度规定中，致使在“预算资金”之外，由形成了大量的“预算外资金”。这些预算外资金游离于人大的预算监督之外，造成国家分配秩序极度混乱，财政活动失序、失范，使正当的财政收入受到了很大的侵蚀。这是我国目前财政生活中的一大缺陷，也必然会阻碍我国的宪政进程。因此，要通过立法逐步将预算外资金纳入预算管理的渠道。第三，我国宪法已经规定了人大的政府监督职能，各级人大有权监督各类国家机关，而各级人大则应当对人民负责，受人民监督，从而体现“一切权力属于人民”的基本精神。应当说，各级人大近些年来在行使宪法赋予的监督权方面也做了许多努力。但是，从总体上说，由于诸多因素的影响，对于财政的监督仍很不够。尽管全国人大设有专门的财经委员会及其预算工作委员会，但仍未能卓有成效地对预算支出等实施监督，从而导致监督权被空置，预算支出缺乏有效监管和约束，赤字规模不断扩大。为强化人大的政府监督职能，有必要在我国推进政府预算报告制度改革，建立完整的政府财务报告制度，即政府不仅要向人大报告各项公共资金的主要用途，还必须在财政预决算中列举出各项开支的具体情况、使用效益等等。只有通过集中、全面、系统的反映政府财务受托责任的政府财务报告才能使人大代表更好地了解政府财务信息，才能更好地发挥预算监督职能。对预算的监督也不仅仅是立法机关和行政机关内部的事情，民主的宪政精神要求民众对国家事务一定程度的直接参与，因此也要加强社会公众、新闻媒体对国家财政预算的监督，通过建立全面的外部监督体系（人大、审计、公众、媒体）达到对国家财政预算制度真正的“防腐”功能。第四，“法制”不等于“法治”。我国建立了预算法制体系，但是，如果没有认真地贯彻执行，法制就会形同虚设，致使法治成为口号式的宣传。首先，要加强国家财政预算法律意识，无论是政府部门还是监督部门都应该从思想上深刻认识到，经过批准的政府预算是不可随意触及的“高压线”，在预算执行中不得随意违规挪用预算资金，不得私自改变资金的用途；其次，在执行预算法制的过程中要全面贯彻预算法的原则，真正做到“预算法定”，这其中包括预算的要素（主体、内容、时间）法定、预算程序法定和预算责任法定；再次，在完善宪法关于预算制度的规定的基础上，认真实践宪法精神，使宪法“控制公共权力，防止权力滥用，保障公民权利和经济的自由发展”等功能得以有效发挥，从而实现民主法治，走向宪政。