第11讲政府预算

政府预算【基础知识】政府预算是由政府编制经立法机关审批，反映预算年度内公共收支状况的计划。一、政府预算的性质1、政府预算的功能反映公共部门的活动范围；控制公共支出的扩张；立法机关和全体社会成员监督的途径。2、政府预算原则（1）通常的预算准则完整性：所有的公共收支都能得到反映，且以收支总额反映出来；年度性：各国预算年度的起讫日期并不完全相同，但必须严格按预算年度编列公共收支；可靠性：预算必须详细地反映公共收支状况，各项收支数据准确；公开性：全部公共收支须经立法机关审批，且向社会公布接受公众监督。（2）史密斯预算八原则预算必须反映总统的行政计划；预算必须加强行政部门的责任；预算根据报告为依据的原则；预算必须加强行政的主动性；预算收支在时间上要保证灵活性；具备适当的预算手段；预算程序多样化原则；预算必须“上下结合”的原则。3、政府预算程序（1）在编制预算前，修订政府预算收支科目；（2）预算编制的“二上二下”程序：“一上”是指，基层预算单位编制本单位在预算年度的收支建议数，逐层至财政部门。“一下”是指，财政部门将政府批准的预算控制数下达到各基层预算单位。“二上”是指，各主管部门按要求编制本单位预算草案上报财政部门。“二下”是指，财政部门形成本级政府总预算草案，报同级政府与人大批准。逐级批复。（3）预算审批各国的社会性质、政体组织有所不同，但是，由议会负责预算的审查批准，程序大同小异。立法机关审定总体预算规模，专门委员会(如预算委员会)逐条审查。议会或国会对政府预算的审批与监督,主要目的在于立法权和行政权之间的相互制约，避免权力的滥用。政治制度对预算法律效力的影响很大。与总统共和制国家相比较，君主立宪制国家的政府预算在国会或议会上容易被通过。（4）预算监管在实际生活中，有许多因素会使预算运作偏离正常的程序。比如某人或某机构的政治影响力很大，能随心所欲地提出增加公共支出的要求；预算管理部门往往缺少关于支出项目在人员配置、工程进程和成本费用等方面的必要信息等。国库集中收付制是以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。内容：第一，建立国库单一账户体系。第二，规范收入收缴程序。第三，规范支出拨付程序。政府采购指各级政府及其所属单位以公开招投标为主要方式,从国内外市场上购买商品、劳务和工程的行为。政府采购制度在美、英等国已有200多年的历史。政府采购必须遵循公开、公平、公正原则。公开：采购活动具有较高的透明度，公开发布信息，公开开标，公开中标结果。公平：要给每个潜在的供应商享有同等的权利并履行相应的义务。公正：评标时按事先公布的标准对待所有的供应商，任何供应商均不受歧视。政府采购制度最大的成效就在于节省公共支出。通过政府采购方式至少能节省10％的公共支出。从博弈论的角度看，若不实行政府采购制度，供应商与采购实体就会“串谋”共同对付预算管理部门，公共支出难以有效控制。实行政府采购制度之后，由于引进了招标投标竞争机制，供应商与采购实体之间的合作型博弈就转化为“囚徒困境”型博弈。二、政府预算方法1、单式预算和复式预算单式预算是传统的预算组织形式，它是在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。优点：明确地、完整地反映财政收支活动的全貌。所以便于立法机构的审议和社会公众监督。缺点：没有按经济性质的不同区分预算收支；各项收入和支出加总，容易掩盖了预算赤字的真实状况；经常性收支和债务性收支混在一起，容易相互挤占。复式预算是在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的预算。世界各国通常的做法是分为经常性预算和资本性预算。优点：对应性强；透明度高；预算结构清晰，便于分类管理和控制。缺点：复式预算的各分预算之间的划分标准上难以掌握；复式预算自身对资本预算的规模没有量的限制，容易造成国债规模失控。2、增量预算与零基预算增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。增量预算以上一年度的执行数为基础，有其不合理之处。增量预算的理论基础是渐进主义，渐进主义认为，公共预算决策是一个政治过程，强调结合事实来考虑价值和标准，把分析限制在若干项目的选择上，集中精力关注亟待解决的问题。全面而理性的预算，对于人类行为和政治而言是不可能实现的。零基预算是指在编制年度预算时，不依以往年度的预算收支量为基础，对每个部门的工作计划进行全面地重新审核和测算，来确定各部门所需资金而形成的预算。零基预算的编制有三个关键性步骤：决策单位；决策包；排序。“科依问题”，即“在什么基础上，决定将某一数量的款项拨给活动A而不是活动B。”零基预算的理论基础是理性主义。理性主义预算希望就“科依问题”作出回答，希望从规范的层面去分配预算经费。三、政府预算赤字1、预算平衡理论（1）年度预算平衡理论每年的公共收支恰好相等或基本相等的状态。（2）功能财政预算理论政府预算应努力实现充分就业和物价稳定,不应只关心其本身是否平衡。预算平衡无论是年度的平衡还是周期的平衡,都是第二位的。经济平衡是最终目的,预算平衡与否不应成为目标而只是手段,不应为达到预算平衡而置经济平衡于不顾。（3）周期预算平衡理论在一个完整的经济周期内保持公共收支的平衡。（4）充分就业预算理论不要在每个年度或每个经济周期中使预算保持平衡,应当使公共支出与经济处于充分就业水平时的税收相适应,从而实现充分就业条件下的预算平衡。年度预算平衡理论过分强调对预算的控制,而忽视对经济的稳定效应；功能财政预算理论过分强调预算对经济的稳定效应,而忽视对预算的控制。周期预算平衡理论和充分就业预算理论是折衷理论,兼顾了“稳定”与“控制”两个方面,因而获得普遍的赞同。2、政府预算赤字的衡量预算赤字，又名财政赤字，是指一个国家或地区预算年度内预算支出超过预算收入的差额。FD=t·Y－（G＋Tr）其中，t为税率，Y为国民收入，G为购买支出，Tr为转移支出。由于公共部门的范围不同、公共收支的内容不同以及会计记账基础的不同，预算赤字也有不同的口径和含义。（1）不同范围公共部门对应着不同的预算赤字中央预算赤字：最小范围的公共部门就是中央政府,与之相对应的就是中央预算赤字。一般所谓的政府预算赤字应当包括地方政府的预算赤字,尤其在单一制国家,这一口径比较客观地反映预算赤字的全貌。广义的预算赤字实际上是指公共部门总赤字,除了政府部门本身的预算赤字之外,还包括公共事业单位、公共企业部门等在内的预算赤字。（2）不同预算收支对应着不同的预算赤字按照国际惯例,预算收入通常包括税收收入、公产收入、规费和使用费收入、国内外捐赠收入等；预算支出则包括各种经常性支出、资本性支出,债务利息支出可以列入公共支出。就广义的政府预算赤字而言,预算收入还应包括公营企事业收入和社会保障基金收入；预算支出还应包括公共企事业支出和社会保障基金支出。（3）会计记账基础不同，预算赤字也不同以现收现付制为基础的,但政府在购买商品、支付工资时经常发生拖欠现象,如果拖欠数额很大、时间很长,那么,以现收现付制为基础的预算赤字就会小于真实的赤字规模。以权责发生制为基础计算,则预算赤字又会大于真实的赤字规模。3、预算赤字的种类（1）周期性预算赤字指由于宏观经济的波动引起预算支出大于预算收入的差额。在经济衰退时期,税收自动减少,转移支出自动增加,就会出现预算赤字；而在经济繁荣时期,税收自动增加,转移支出自动减少,就会出现预算盈余。这说明,不能把预算赤字或盈余的变化看成财政政策是扩张性还是紧缩性的判别标准。（2）结构性赤字指由于政府主动变化预算收支结构引起支出超过收入的差额。政府主动增加支出或削减税收会使国民收入增加,但同时会出现预算赤字；同样,主动削减支出或增加税收会使国民收入减少,但同时会出现预算盈余。图11.1预算变化与预算盈余或赤字的关系四、中国的政府预算1、存在的问题（1）缺乏明细的预算资料：提交给人大的预算报告过于简单，人大代表无法审查。（2）预算编制的时间晚而短：每年的11月开始，只有几个月。（3）人为因素比较多：随意追加预算支出现象很多，尤其是地方预算。（4）地方政府的赤字和债务禁而不止：县乡两级政府尤为严重。2、出路（1）细化预算：政府各部门的所有收支都反映在预算上。（2）早编预算：按国际惯例提前18个月编制。（3）严禁随意调整预算：硬化预算，不得随意追加。【问题讨论】一、“国家预算”的提法是否应当改为“政府预算”或“公共预算”？1、我国不少财政学教科书用“国家预算”的提法。其实，国家预算应当是中央预算与地方预算的统一体。从1995年起，中央预算和地方预算分别由全国人大和各级地方人大审批，在财长的预算报告里，用“中央和地方预算”的提法。因此，不存在国家预算，应改为“政府预算”。2、中国是一个单一制国家，地方政府没有独立性。地方预算的编制严格受中央的限制。因此，可以继续使用“国家预算”的提法。3、“公共预算”概念的外延比政府预算更广，不仅包含国家政权机关的预算，还包含公共事业和公共企业部门的预算；不仅包含预算内的收支，还包含预算外和“制度外”的收支。二、部门预算是个什么样的预算？部门预算，就是由各部门根据其职能的需要，统一编制反映本部门所有收入和支出的预算。1、部门预算是一个综合预算应该全面反映一个部门的收支状况。收入包括财政预算安排拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入及其他收入；支出包括用以上收入安排的各项支出，并形成部门收支预算平衡表。2、部门预算是一个零基预算安排预算时，不顾以往年度的收支基数，一律以“零”为基数，对即将实施的项目进行成本收益分析。有些很难，就要按定员定额确定人员经费，按支出标准确定公务经费。支出标准是讨价还价的过程。可以考虑几方共同研究。如办公用房配置标准、办公用房装修标准、办公家具配备标准、办公自动化设备配置标准、汽车配备使用标准等。3、部门预算是有法律效力的预算人大审批通过之后，就不能随意变动。遇到突发事件需要调整预算，仍要经过人大审批。4、部门预算是一个透明的预算每个部门编制完成的预算，都要向社会公众公布，让纳税人都知情。这也是确保部门预算真实可靠的关键。当前的难点是：预算外资金是否并入？人员经费和公用经费的标准如何确定？如何避免欺诈现象？三、法定支出的做法该不该取消？1、法定支出是指上级政府通过颁布特定的法律法规，强制要求下级政府在某个方面的财政支出必须达到规定的比例。2、法定支出实际上破坏了预算的完整性，不顾各地经费供给和需求的实际情况，结果造成资源配置效率低下。如支农支出必须按本级预算支出的15%安排，对于不同的辖区，可能太多，也可能太少。3、取消法定支出，对于必要的支出项目，如农业发展、教育服务等实行指定用途的转移支付办法。4、各级地方政府都有千方百计向上级政府要补助的动机和行为。怎么办？四、如何看待渐进主义预算决策方式和理性主义预算决策方式？1、渐进主义提倡把分析限制在若干项目的选择上，强调结合事实，关注亟待解决的问题。通过大量的案例分析，发现大部分分配结果与上年相比，变动幅度在上下10%以内。2、渐进主义决策方式的不足：当年预算建立在上年预算的基础上，而上年的分配结果是否真正合理；不太重视现代方法的应用，而这些方法往往改进预算决策的效率。3、理性主义强调发现所有可选择的方案，了解每个方案可能产生的后果，计算成本和收益。4、理性主义决策方式的不足：忽视了情况的复杂性和人的灵活性，决策要随机应变；决策所花费的巨大成本往往高于它所节省的成本。5、渐进主义倾向于强调事实究竟如何，理性主义强调事情应当如何；渐进主义致力于寻求可以被接受的策略，理性主义强调预算应在目标上获得广泛认同；渐进主义倾向于多元主义论