第5章公共财政与公共预算

第5章公共财政与公共预算第一节公共财政含义和职能一、公共财政的概念公共财政是指国家各级政府的财务行政部门，为了履行政府职能，根据国家有关的法律和政策以及市场经济的发展规律，对国家各种资金进行收支、分配、管理和监督的行政行为。1.公共财政的目的是满足社会公共需要。2.公共财政的主体是各级政府的财务行政部门。3.公共财政主要由预算管理、预算会计、决算和政府审计构成。二、公共财政的特点1.公共财政具有公共性和非营利性；2.公共财政具有强制性和补偿性；3.公共财政是公平性和法治性。三、公共财政的职能资源配置职能收入分配职能经济稳定与增长职能四、我国建立公共财政的必要性1、建立公共财政是社会主义市场经济发展的客观要求。2、建立公共财政是转变政府职能、解决社会经济生活中矛盾的客观需要。3、建立公共财政是振兴财政的需要。第二节公共收入一、公共收入的概念和规模公共收入是公共部门为履行其行政职能而筹集的一切资金的总和。公共收入规模的影响因素：经济发展水平；生产技术水平；制度；价格。二、公共收入的形式和分类公共收入的形式主要有：税收；公债及其他收入。（一）税收1、税收的概念和特征税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。（1）国家的存在是税收产生的前提；（2）税收是按法定标准征收；（3）履行纳税义务的主体是社会成员。税收的特征：强制性；无偿性；稳定性；统一性2、税收制度税收制度，简称“税制”。它是规范国家与纳税人之间税收分配关系的各种法律、法规、条例、实施细则和征收管理制度的总称，是国家税收政策的具体化。税务机关征税和纳税人纳税都必须按照税收制度进行。税收制度的核心是税法。广义的税收制度包括税收基本法、税收程序法和税收实体法。狭义的税收制度一般仅指税收实体法，即国家设置的具体税种的课征制度。税收制度的要素包括纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、减免税和违章处理等。3、税收管理的核心核心是公平征税和税收效率同等税收待遇原则支付能力原则受益原则管理成本与遵从成本的最小化税收超额负担的最小化（二）公债1、公债的概念和特点公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务，是公共收入的又一重要形式。有三层含义：（1）公债是国家信用的主要形式；（2）公债是公共财政活动的一种特殊形式；（3）公债是一种重要的经济杠杆。与税收相比较，公债有三个特点：一是自愿性；二是有偿性；三是灵活性。2、公债的种类（1）国内公债和国外公债（2）中央公债和地方公债（3）短期、中期和长期公债（4）自由流通公债和非自由流通公债3、公债的作用（1）增强政府宏观调控的能力。（2）弥补财政赤字。（3）为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金。4、公债管理过程公债设计公债发行公债流通偿还（三）政府收费1、政府收费的概念和特点概念——政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。它是主要的非税收收入形式之一，可弥补财政收入的不足，缓和财政资金供求矛盾。特点——直接有偿性、排他性、非规范性。2、政府收费的形式（1）使用者费；（2）规费。3、政府收费管理需要注意的问题（1）确定课税还是收税；（2）如何有效收费；（3）合理确定收费水平；（4）防止乱收费。三、公共收入的原则受益原则支付能力原则四、我国公共收入制度的改革1、完善流转税制2、健全资源有偿使用制度3、推动财产税制改革4、完善所得税制5、公共财政收入机制的规范化第三节公共支出一、公共支出的含义、原则和规模财政支出也称为公共支出或政府支出，是指政府为履行其职能，将筹集的资金进行有计划的社会再分配的过程。财政支出是政府实现其职能的财力保证，是政府的物质基础。财政支出反映政府的政策选择，是国家政治决策的表现，是政府引导经济发展方向的手段。公共支出的原则：1、要严格控制公共支出的范围；2、要讲求效益；3、公共支出应该使所有居民普遍而平等受益；4、量入为出。二、公共支出的分类1.按经济性质分类：根据能否在经济上直接得到等价的补偿，财政支出可分为公共消耗性支出和公共转移性支出。2.按国家职能分类：将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。投资性支出。投资性支出包括基本建设支出、企业挖潜改造资金支出、流动资金支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出以及其它社会公共事务的相关支出等。教科文卫支出。教科文卫支出包括教育支出、科学支出、文体广播事业费支出、医疗卫生支出等方面。行政管理支出。行政管理支出包括行政管理费支出、外交事务支出、武装警察部队支出、公检法司支出等方面。国防支出。国防支出包括军费、国防科研事业费、民兵建设费、动员预编经费、招飞事业费、专项工程经费等方面的支出。转移性支出管理所谓转移性支出，是指政府进行非市场性再分配，单方面拨付给受领者的支付，它不体现为政府直接对社会资源和要素的需求和消耗。转移性支出管理主要分为社会保障支出管理、财政补贴管理和其他转移性支出管理。三、我国公共支出制度的改革1、优化公共支出的结构2、完善政府采购制度3、深化国库集中支付制度Tip:政府采购政府采购的含义和特点政府采购指政府机构出于履行职责需要，以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程或服务的活动。政府采购具有法定的程序和规范的方法，是世界各国目前最为重要的购买性支出管理手段。政府采购是市场经济条件下政府责任的一种体现，也是政府实施经济政策，调节宏观经济运行的一种手段。政府采购的特点采购资金的公共性采购目标的非营利性采购行为的规范性采购主体的特定性采购活动的政策性采购范围广、规模大、影响力大政府采购政府采购的基本原则竞争性原则公开性原则公平原则政府采购的基本方式1.招标性采购：指通过招标的方式，邀请供应商参加投标，采购主体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标供应商中评选出中标供应商并与之签订合同的一种采购方式。2.非招标性采购：指除招标采购方式以外的采购方式。通常使用的主要采购方式有：询价采购、直接采购、竞争性谈判采购。第四节公共预算一、公共预算的含义和分类国家预算与公共预算国家预算就是具有法律效力的国家年度财政收支计划。国家预算制度是立法机构与行政机构划分财政权限，并由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束的一种制度。公共预算是国家预算的一种特定的类型与形式。作为与公共财政相适应的国家预算形式，公共预算有着自身的特点：1.公共预算是与市场经济体制相适应的国家预算形式；2.公共预算具有为市场提供公共服务的基本特点。预算收入税收收入专款收入企业上缴利润收入其他收入事业收入基金收入预算支出经济建设支出国防支出国家管理费用支出其他支出教科文卫体等事业支出各项补贴支出公共预算的含义公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在与市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。包括公共收入预算和公共支出预算两部分。公共预算的含义有四个方面1、反应政府的活动范围；2、体现政府的政策意图；3、控制政府的收支规模，加强对政府的监督；4、调控市场的重要手段。公共预算的特点计划性；统一性；法令性；总体制约性公共预算的原则完整性原则；统一性原则；可靠性原则；公开性原则；年度性原则；法律性原则公共预算的分类1、单式预算：将政府的全部公共收支汇编入一个统一的预算表2、复式预算：将政府的全部公共收支按收入来源和支出性质不同，分别汇编入两个或两个以上的预算。3、绩效预算模式绩效预算模式是一种以绩效或结果为导向的预算管理模式（成本预算）。早在20世纪40年代末，美国政府就开始实施绩效预算，随着70年代以来的新公共管理运动的推进和90年代以来的“再造政府”运动的兴起，绩效预算重新得到高度重视，今天，绩效预算已成为西方国家主要的公共预算管理模式。绩效预算既考虑考核公共资金使用的最终效果，又考核为取得预期效果所开展的工作活动，从而把预算支出和结果有机地联系再一起。在绩效预算中，至少必须把握三个要点：一是绩效评估的精确化；二是放权以使项目管理者成为绩效责任人；三是把预算当作改善业绩的手段。4、零基预算模式零基预算模式是在20世纪70年代后期发展起来的预算管理模式。零基预算不按上年度的“渐进增量”来考虑预算，而对原有项目进行重新审核，以零为起点编制的预算。二、公共预算的程序1.公共预算编制的原则（一）公共预算的编制BECDA公开性原则完整性原则可靠性原则年度性原则法律性原则编制公共预算2.公共预算编制的依据①以国家的法律法规和方针政策为依据；②以上一年度公共预算的执行情况为依据；③以计划年度国民经济与社会发展计划的主要指标为依据；④以公共预算管理体制所规定的管理权限和收支范围为依据。编制预算的程序第一阶段做好准备工作第二阶段编制预算草案第三阶段人大审议通过预算第四阶段财政部门批复预算3.公共预算编制的程序（二）公共预算的审查和批准（三）公共预算的执行公共预算的执行是政府公共预算收支计划实现的具体工作，预算的编制必须经过艰苦的努力才可以实现。从我国来看，国家预算经过全国人民代表大会审议批准后，就进入了预算执行阶段。根据我国宪法规定，国家预算的执行机关是国务院和地方各级人民政府。在预算执行过程中，各级财政部门负责本级预算的具体执行并监督和指导下级预算的执行。预算执行环节包括收入执行、支出资金拨付和预算调整三个主要环节：一是收入执行由财政部门统一负责组织，按各项预算收入的性质和征收方式，分别由财政、税务、海关等部门负责征收和管理。各部门必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规的规定，擅自减征、免征或缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。二是支出资金拨付在财政部门主导下由各支出部门具体负责执行。三是预算调整指由各级政府在预算执行过程中通过改变预算收入来源、支出用途以及收支规模等方法，组织新的预算平衡，以适应经济形式变化的需要。它包括动用预备费、预算的追加追减、预算科目之间的经费流动及预算划转。各级政府的预算调整均须编制预算调整方案并取得本级人民代表大会的批准。预算执行机关的任务1.按照国家预算确定的收入任务，积极组织预算收入，确保预算收入任务的完成；2.按照国家预算确定的支出任务，及时足额拨付预算支出资金；3.努力实现预算收支平衡或确保预定的预算赤字规模不被突破；4.加强预算执行的管理与监督。（四）公共预算的调整（五）决算1.决算草案的编制决算草案由各级政府、各部门、各单位在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案，须按照法律、行政法规的规定，做到收支数额准确，内容完整，决算各项数字均应以核实的基层单位汇总的会计数字为准。2.决算的审核批准决算编制必须做到层层负责，逐级审核。决算审核的内容有两个方面：政策性审核；技术性审核。各级财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会（乡镇为本级人大）审查和批准。我国的决算过程主要包括四个阶段：（1）准备阶段，由各级财政部门在每年第四季度分别下达编制本级政府决算草案的原则、要求、方法和报送期限，并组织年终清理决算；（2）编制阶段，各支出部门按有关要求编制本部门决算草案，并逐级上报汇总；（3）审查阶段，各级财政部门对同级政府收支总决算进行审查；（4）批准阶段，经财政部门审查后的总决算草案，经各级行政首长同意后提请同级人民代表大会批准。（六）公共预算和决算监督三、公共预算管理体制1、1950—1979：计划型财政管理阶段建国伊始，采取高度集中的财政统受统支管理体制，在短时间内遏制住了恶性通货膨胀，平衡了财政收支。1953年后，开始实行中央统一领导下的分级管理体制，直至改革开放。其基本特征是集中与计划，并且排斥公共财政体制，因此谈不上公共财政管理。2、1980—1999：计划型财政管理向公共财政管理过渡1980年，我国实行“划分收支，分级包干”体制。这种又被称为“分灶吃饭”的管理模式，进一步确立了地方政府作