中小学教育惩戒立法的审视与重构

中小学教育惩戒立法的审视与重构xx年3月，《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《惩戒规则》）实施，这是我国首部中小学教育惩戒的专门性国家立法。《惩戒规则》的颁布改变了中小学教育惩戒实践无法可依的局面，赋予了中小学教师以惩戒权，规定了中小学教育惩戒的原则、条件、措施、程序、学生的权利等内容。然而，《惩戒规则》在形式与内容上均存在诸多需要完善之处。“教育惩戒权实施需要一个严格的、适宜于实施和监督的规范体系，这是法治社会教育现代化的一个走向。”因此，有必要对《惩戒规则》进行审视，分析其面临的实践困境，并以此为基础进行制度重构，从而回应中小学教育惩戒的理论争议与现实需求。一、中小学教育惩戒立法的审视1.立法的效力位阶较低《惩戒规则》在我国的立法体系中属于部门规章，其制定部门为教育部，在效力上低于由全国人大及其常委会制定的法律和由国务院制定的行政法规。中小学教育惩戒是教师和学校实施的具有强制性的公权力行为，在很大程度上限制了惩戒对象的基本权利，特别是公民的受教育权。例如，《惩戒规则》第十条规定的留校察看、开除学籍等纪律处分措施限制，甚至剥夺了学生在特定学校的受教育权。根据法律保留原则，“对于涉及公民基本权利等内容的重要事项，只能由立法机关通过制定法律来加以规制”。因此，此类措施应当依照法律保留原则，由法律而非效力层级较低的部门规章加以规范。不过，《教育法》《教师法》《义务教育法》等几部法律虽然规定了学校和教师的权利，包括了对受教育者在学校行为的评价权，也规定了学生应当遵守学校管理制度和教育秩序的义务，但这些法律并未创设惩戒权，即未明确规定中小学校和教师的惩戒之权。“作为我国教育领域的基本法，《教育法》没有就教育惩戒作出有实质内容的规定。”应当说，在教育惩戒的立法方面，我国的教育基本法处于缺位的状态。2.惩戒规范的明确性不足惩戒行为是中小学教育惩戒法律制度的核心内容，也是影响惩戒效果最为重要的因素。立法对惩戒行为的授权必须具有确定性，明确惩戒的主体、对象与手段，避免规范内容的模糊和不确定，如此才能为惩戒权的运行提供可操作性的指引。“授权明确性要求授权条款的规定必须达到使人民能够直接从授权本身，而非从根据授权所订定之命令，即可预见国家对人民所要求作为或不作为内容之明确程度。”《惩戒规则》有关惩戒行为的授权规范在明确性上尚有欠缺，惩戒主体、对象和手段的相关规则需要进一步厘清。（1）惩戒主体不明确。按照《惩戒规则》的规定，享有惩戒权的主体是中小学校和教师。然而，“中小学校”和“教师”的内涵并不清晰。前者通常包括幼儿园、普通中小学、特殊教育机构、成人初等和中等教育机构、职业中学等不同的教育机构，后者则涵盖正式编制的教师、代课教师、学校的行政工作人员、班主任等多个群体。上述所有类型的中小学校和教师是否均可以实施惩戒不得而知。（2）惩戒对象不明确。不同年龄的中小学生其心智发展程度并不相同，对事物理性认识的能力也有所区别，因而中小学生在承担责任能力方面存在差异。根据我国《民法典》，八周岁以下的未成年人属于无民事行为能力人，八周岁及以上的未成年人属于限制行为能力人，区别规定的原因正是基于上述理由。但《惩戒规则》欠缺对惩戒对象承担惩戒责任能力的考量，并未以年龄为标准，对中小学生的惩戒手段进行区分，然后适用于具体的对象，而基本上是统一适用相同的惩戒措施。例如，根据《惩戒规则》第八条、第九条规定，教师当场实施的惩戒，学校实施的较为严厉的惩戒，都可以针对所有中学生和小学生。“《规则》用大篇幅规定教师惩戒权的具体行使方式，却未详细区分教师惩戒权行使的具体场景。”惩戒对象不具体、不明确的结果可能导致惩戒达不到理想效果或者造成过于严重的负面效果。（3）惩戒手段不明确。《惩戒规则》对惩戒手段的规定相对较为详细。根据学生违纪违规情节的严重程度，立法规定了不同程度的惩戒手段，并将这些手段区分为当场实施的手段、非当场实施的手段；教师和学校均可实施的手段，只能由学校实施的手段。《惩戒规则》力图在惩戒主体、手段之间建立起合乎比例的均衡关系，但“情节严重”等法律概念的涵义不确定，何种情况算情节严重需要惩戒主体进行自由裁量，这就使得适用条件无法明晰，违纪违规行为无法与惩戒的具体手段形成对应关系。正如有学者所言，“《规则》中‘不确定法律概念+空白要件’的形式给学校和教师提供了较大的裁量空间和判断余地。”3.惩戒程序尚待细化（1）事前程序。在进行惩戒之前，惩戒主体首先应当履行告知义务，告知学生或者家长有关教育惩戒的相关事宜，但立法并未规定告知的方式、内容与效力。告知可以通过口头、书面、电子邮件、即时通讯工具等方式进行，这些方式是否均为法定方式不得而知。告知的内容关系到惩戒对象后期权利的维护，也应当加以阐明。告知是否需要惩戒对象确认，不履行告知义务的法律后果等事项也需要予以明确。同时，惩戒的作出需要以充分有效的事实证据为前提，惩戒主体需要开展调查取证工作。目前立法中有关调查取证程序的相关规定尚付阙如，调查的具体流程应当予以补充完善。另外，听证程序也缺少更加详细的制度设计。（2）事中程序。事中程序指的是惩戒决定的作出程序。《惩戒规则》缺乏相关的规定。事实上，由于不同的惩戒措施会给中小学生带来不同程度的影响，除教师可以对轻微的违纪违规行为当场实施惩戒外，严重的惩戒措施，尤其是第十条规定的纪律处分措施应当经过必要的程序作出决定。惩戒决定作出的主体、方式需要由立法加以明确。（3）事后程序。《惩戒规则》对受惩戒者事后程序的规定较为完整，一方面规定了受惩戒者能够诚恳认错、积极改正的可以申请解除惩戒，另一方面规定了从申诉到复核、再到行政复议或诉讼的救济程序。不过，“《惩戒规则》在关键性的调查程序、申诉委员会组成人员的回避等问题上未能进行明确规定”。因此，事后程序仍然需要进一步完善。惩戒解除的具体流程如何，申诉委员会的人员构成、决策方式如何优化等问题有待于更加精细化的立法。二、中小学教育惩戒立法重构的原则与其他领域立法有所不同，中小学教育惩戒立法的调整对象是处于成长阶段的未成年学生，故此，立法者需要紧紧围绕中小学生的特点设计规范内容，坚持从教育学与法学两个学科的维度进行思考。1.坚持服务教育的根本目的教育惩戒立法重构首先应当明确立法目的。从根本上说，教育惩戒立法的目的并非单纯对中小学生施加某种强制性的义务或者减少其权利，而是以惩戒为手段，使其认识到自身行为的问题所在，形成正确的理念，塑造健全的性格。“教育惩戒从根本上而言乃是立基于关怀学生健康成长的良善愿望，来对学生违纪、违规和失范的言行进行制止、管束和纠正。”中小学教育惩戒立法首先应当秉承的原则就是教育是“体”，惩戒是“用”。服务于中小学的教育是惩戒的出发点与落脚点，是立法的根本所在，惩戒是纠正学生失范行为的手段，是达到教育目的的工具。这就意味着立法需要以维护中小学生的权利为中心，并在具体的内容设计中一以贯之，在惩戒的目的、体系、条件、种类、程序等规范中均要有所体现。2.坚持不同立法的差异化设计如前所述，《惩戒规则》在立法类型上属于效力层级较低的部门规章，其条文也仅有二十条，因此，仅仅凭借《惩戒规则》一部立法无法实现对中小学教育惩戒行为的有效规制，也很难回应中小学教育惩戒运用过程中出现的各色问题。中小学教育惩戒立法的数量需要丰富，更为重要的是，这些立法应当形成多样化的规范体系，进行差异化的立法。一方面应当就中小学教育惩戒进行国家和地方层面的双向立法，前者可以由法律、部门规章构成，后者则可以制定地方性法规和政府规章；另一方面，国家立法与地方立法，以及各自立法体系的内部应当进行分工，根据每种立法的功能和调整事项的不同，对中小学教育惩戒的不同事项进行规制，从而形成效力等级有序，立法内容各异的规范体系。3.坚持实体与程序规范并重“教育立法应以保障公民的受教育权为基本目标，其基本任务是对宪法受教育权条款的具体化。”教育惩戒是对受教育权的限制，立法则需要从实体和程序两个方面维护学生的受教育权。相较于程序性规范，《惩戒规则》中实体性规范有待于进一步充实。所谓实体性规范指的是有关中小学教育惩戒种类、主体、对象、方式等事项的规定，而程序性规范则是指有关教育惩戒的监督、制约、救济等程序化事项的规定。教育惩戒的立法重构应当坚持实体与程序规范的并重。实体与程序并重可以保证教育惩戒的有效性。教育惩戒的目的在于纠正学生不良行为，促进学生的健康成长，只有制定明确、具体、有效的惩戒实体规定，才能达到这一目的。同时，也要确保程序的公正和透明，保证教育惩戒的合法性和可信度。另外，实体与程序并重可以保护学生的身心健康。教育惩戒是一项敏感的工作，惩戒行为如果不当，容易对学生的身心健康造成伤害。因此，立法者需要考虑到学生的身心健康问题，在实体与程序上同时进行限制和规范，以维护学生的权利。三、中小学教育惩戒立法重构的进路1.开展惩戒制度的双向立法根据“重大性理论”，“对于牵涉人权之重大部分必须保留于立法者之上”。国家立法与地方立法应当按照事项的重要性进行权限划分，重要事项由国家立法规定，非重要事项则交由地方立法规定。所谓重要事项指的是对中小学生基本权利影响较大，关涉公共利益的事项，其又有非常重要事项与一般重要事项之分。非常重要事项包括中小学教育惩戒的性质、主体、对象，一般程序等，这些事项应当由法律加以规定。需要指出的是，由于纪律处分属于最为严重的惩戒措施，需要由法律对纪律处分进行创设性规定。同时，法律应当授权给国务院相关部门、地方人大或政府以立法权。教育部需要对《惩戒规则》加以完善，规定惩戒的具体条件、具体程序等一般重要事项。地方性立法一方面可以结合本地实际在职权范围内就非重要事项进行独创性立法。另一方面，地方立法也可以在国家立法授权的范围内，对重要事项进行详细规定。再者，国家和地方立法均应对校级校规、班级班规的规则制定权进行限缩。校级校规只是学校自我管理的一项制度，不属于规范性法律文件，所以其只能在立法已有内容的前提下规定学校具体的执行措施。班级班规的适用范围更为有限，不应当规定有关惩戒制度，特别是惩戒手段与措施的内容。2.厘清惩戒行为的具体构成（1）应当厘清惩戒实施的主体范围，确定“教师”“学校”的具体指涉。就前者而言，教师应当指承担教学任务的工作人员，是否拥有正式编制可以不问。原因在于，教师可以实施的惩戒措施，其适用范围是课上与课后，且惩戒需要当场实施，惟有上课的教师才有实施惩戒的条件。学校的校长等行政人员可以以学校的名义实施惩戒，无需以教师的身份实施。另外，学校的范围也应当有所限制，可以实施惩戒的学校应当是普通中小学、职业中学，不应包括成人中学、特殊教育机构。（2）应当根据惩戒对象设定惩戒措施。立法需要根据惩戒对象的责任能力设计不同的惩戒措施。影响责任能力的因素有二：一是年龄因素，年龄是决定学生心智成熟程度的关键因素，不同年龄的学生对自身行为产生的后果有不同的认知，应对其施加差异化的惩戒措施。《惩戒规则》第十条进行了初步规定，地方立法要在《惩戒规则》的基础之上针对不同年龄、年级的学生具体规定可以实施的惩戒措施；二是主观因素，主要是指学生在实施违纪违规行为时是故意还是过失的心理状态。为维护学生的权利，教育惩戒应主要针对故意违纪违规行为，过失导致的违纪违规行为一般不应加以惩戒。同时，还应当考虑学生在违纪违规后以及被惩戒后的悔过态度，对违纪违规后认识到自身错误，并承诺纠正失范行为的学生，应当适当减轻或者免于惩戒，对惩戒后主动悔改，消除不利影响的学生，应当设置惩戒解除期限，适时解除惩戒。（3）应当构造违纪违规行为与惩戒措施之间的均衡关系。“教师实施教育惩戒应当选择适当时机，采取适当措施，与学生过错程度相适应。”为此，立法除应当考虑惩戒对象的特点设定惩戒措施之外，还应当考虑违纪违规行为的因素，根据不同的行为类型规定不同的惩戒措施。违反教学安排、教学管理秩序的行为，损害自身利益的行为，不服从监护人管理的行为均是非正常的失范行为，但上述行为并不一定属于应当予以惩戒的违纪违规行为。从惩戒的教育目的来看，只有违反教学安排和教学管理秩序的行为应当予以惩戒，损害自身利益的行为，不服从监护人