第一章国家预算与预算管理

国家预算云南大学经济学院财税系2013年8月第一章国家预算与预算管理本章内容第一节国家预算的界定第二节国家预算管理概要第三节国家预算管理程序和方法第四节国家预算管理的基本目标研究问题视角—多重学科背景下的多角度研究问题框架财政预算现状—以2011年中央预算为例公共财政与预算的多重学科背景广义地说，公共财政与预算的研究对象是有关政府理财问题，泛指对政府收入和开支等财政相关活动的所有研究，包括财政收入和支出两个方面相关的决策、实施以及所产生的社会经济效果等；作为公共管理的一个主要分支，其一直以来就是个多学科交叉的综合性研究领域，跨越经济学、管理学、政治学、法学等多种学科；包括了公共预算(PublicBudgeting)，公共财政学(PublicFinance),政府会计学(governmentaccounting)等等不同研究方向。这些研究方向代表不同的学科背景，在研究重点和研究方法上也各有不同。公共财政与预算的多重学科背景经济学研究视角——政府财政及财政中的预算和税收问题是经济学的重要研究课题之一。早在古典经济学行成和发展之初的3部传世之作：威廉.配第1662年出版的《赋税论》、大卫.李嘉图1871年发表的《政治经济学及赋税原理》，以及1776年亚当.斯密发表的《国富论》都对政府收入和支出等财政活动做了详尽的论述。19世纪70年代后，新古典经济学和公共产品理论促进了财政学的经济学化和科学化。20世纪30年代，凯恩斯创立的现代宏观经济学为国家干预经济和发展财政的作用提供了理论基础。60年代以后广泛出现的“政府失灵”问题促进了经济学家对政府作用的反思。以布坎南和塔洛克为代表的公共选择学派把对政治过程的分析也纳入了经济学研究领域，对财政学的发展又产生了深刻的影响。80年代后，马斯格雷夫在他著名的《财政理论与实践》一书中把政府的财政职能概括为资源配置、收入分配和经济稳定，从而确定了现代财政学研究的实证性和规范性相结合的一个全面完整的框架。公共财政与预算的多重学科背景管理学研究视角——预算的功能性特征，即预算的控制、管理与计划等功能。从19世纪初开始，学者致力于论述预算周期。当时的主要目标是保证预算的可控制性，因此研究重点主要是周期性、标准性和资金依法分配的规范性等。后来，预算管理的目标逐步扩展为控制、管理和规划相结合。在实践中，相应的理念表现为一系列政府预算改革的尝试，包括1950年代的绩效预算、1960年代的项目预算、1970年代的零基预算等等。总体来说，这些改革的目的都是试图在预算相关文献和预算过程中加入更多的信息，力图更好地实现预算中控制－管理－规划的三重目标。1990年代以后，兴起了对绩效预算的新一轮研究热潮，重点是如何利用政府工作成效的评估来促进政府决策和管理，以期提高政府的问责度。公共财政与预算的多重学科背景政治学研究视角——预算过程的政治特征。从分析在一定的政治过程中预算决策如何做出以及预算如何执行入手，着重考察政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的因果关系。在1960年代早期，学者深入地分析了美国联邦政府的预算程序后，对理性预算的可行性进行质疑，并提出渐进预算(incrementalism)理论，开创了相关研究的先河。后续研究主要侧重于几个方面，包括用统计模型来预测预算的结果，对当时新设的国会预算体系的研究，以及针对渐进预算理论是否如实或者是否合理的讨论。总体上看，当时这个学术流派的重点是对政治过程和政治行为的描述性分析。最近几十年来，预算研究的重点又有所改变。学者把预算过程和预算结果的研究扩展到了美国州和地方政府甚至于其他国家，从而有了更广阔的研究视野、更多的研究对象和新数据，以及研究方法上的推陈出新。80年代后，马斯格雷夫在他著名的《财政理论与实践》一书中专门设立一章讨论“公共选择与财政政治学。公共财政与预算的多重学科背景法学研究视角——从社会公众提高立法机构规范政府预算行为的角度出发，循着政府行为法治化的线索，考察法律对政府预算管理各利益相关主体间权利与义务关系的调节与规范。学者认为，具有法律权威的政府预算将能直接规范、约束与控制政府的具体活动，将政府行为和财政行为纳入法制化的轨道。公共财政与预算的多重学科背景上述研究观点虽然都对公共财政与预算管理理论做出了贡献，但也存在不严密之处。从经济学角度所做的研究，无法制定出一套实用的标准，以此来判断哪些社会经济活动最适于以政府预算来供给；从管理学角度提出的预算管理模式，在实践中又存在着实施障碍的局限；从政治学角度所做的研究，总是难以正确描述各个时期、各个单位的政治行为的差异对预算的影响；从法学角度对预算程序所做的强调，面临着预算原则从“古典”的强调立法控制向“现代”的强调行政灵活性转化的挑战。公共财政与预算的多重学科背景上述研究观点的跨学科整和与借鉴，是当代公共财政与预算管理所面临的重要议题之一。第一节国家预算的界定一、国家预算的内涵国家预算是各级政府依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以财政收支为主的政府年度财力配置计划。（一）国家预算是政府的年度财力配置计划（二）国家预算是依法定程序审批的法律文书（三）国家预算的实质应该是体现民意（四）国家预算的范围具有宽泛性二、国家预算的产生与发展（一）国家预算的萌芽国家财政随国家的产生而产生，而国家预算是国家财政发展到一定阶段的产物。奴隶社会就有了较为系统的国家财政收支活动，中国古代和古罗马都有国家财政收支的粗略估计或记账，或有个别的预计收支，这时，国家预算处于萌芽状态，但还没有形成完整、独立的财政预算。1．缺乏独立、统一的财政收支计划；2．国家财政收支的决定没有法定程序；（二）西方国家预算的产生（三）旧中国国家预算的形成（四）新中国国家预算的产生（五）国家预算产生和发展的基本原因1.资本主义生产方式的出现是国家预算产生的根本原因；2.加强财政管理和监督是国家预算发展的决定性原因；3.财政分配的货币化是国家预算产生的必要条件。现代预算制度肇始于英国：限制国王收入权1215年,《自由大宪章》——世界第一部宪法性文件，标志着预算制度的萌芽，第一次以法律形式限制国王收入权，宪章第十二条规定：在国土内，“除非得到共议会的同意”，国王不得征课任何兵役、赋税或补助金。共议会由贵族精英组成，后来逐渐演变为国会。1314年，英国任命了第一任国库审计长。1344年，议会要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。1628年议会通过《权利请愿书》。1640年，提出了著名的“不开会，不纳税”的口号1688～1689年光荣革命，君主立宪国会对预算的控制1689年通过的《权利法案》,王室与国会的收支区分开来17世纪的英国定期组织召开财政会议，审批财政法案，财政大臣们带着装满账目的皮包，到议会出席听证政府预算名称起源于皮包中国的预算制度：晚清肇始、民国奠基1887年，驻日公使黄遵宪在他的《日本国志》一书中最早详细介绍了西方的预算制度早在1893年，郑观应在其名著《盛世危言》中即主张建立中国的“度支清帐”制度，说的就是国家预算。20世纪初，流行欧美的宪政文化和预算思想已经普遍为中国的知识分子、士大夫阶层、政治革新派以及工商业者们所接受，人们开始认识到争得私人财产权、督促政府建立预算制度的重要性。如杨度在1907年指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也。决意改革的光绪皇帝诏令户部着手办理预算制度：“近来泰西各国皆有预筹用度之法。着户部将每年出入之款，分门别类，列为一表，按月刊报，俾天下咸晓然于国家出入大计，以期节用丰财，蔚成康阜，朕实有厚望也”但因为戊戌变法失败，建立预算制度终成空想。2004年首都庆祝全国人大成立五十周年1954年成立全国人大1949年新中国成立后，在《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定:建立国家预算决算制度。中央人民政府根据以上规定着手编制1950年财政收支概算草案，即新中国第一个预算。1949年的中央人民政府第四次会议上，财政部部长薄一波做了《关于1950年财政收支概算编成的报告》，中央人民政府批准了这个概算草案。1956年社会主义改造基本完成后，社会主义制度确立，中国社会主义政府预算制度也随之建立。我国1982年《宪法》授权人大对政府预算进行监督；1994年，通过了《预算法》1998年全国人大常委会预算工作委员会成立1999年通过《关于加强中央预算审查监督的决定》2000年，中央政府要求四个部编制“部门预算”三、国家预算的基本特征（一）预测性（二）法定性（三）集中性（四）完整性（五）循环性（六）公开性四、预算年度预算年度又称财政年度或会计年度，指的是编制和执行预算所依据的法定期限或预算的有效期限，体现预算的时效性。预算年度一般为一年，但各国预算年度的起止日期不尽一致，可分为历年制和跨年制两种。（一）影响预算年度选择的因素（二）历年制和跨年制中期预算预算年度预算年度—政府预算编制和执行的有效起止时间，通常为一年。类型—历年制和跨年制。我国是历年制。预算年度历年制。即从每年1月1日起至同年12月31日止，把日历年度的起止日期作为预算收支的起止日期。目前采用历年制的国家最多，包括中国、法国、德国、比利时、奥地利、丹麦、芬兰、希腊、冰岛、意大利、荷兰、西班牙、葡萄牙、挪威和瑞士等国家。预算年度跨年制。即人为地确定一个预算年度的起止日期，这样一个预算年度就会跨越两个日历年度，即从某年某月某日起至次年某月某日止，我们称之为跨年制。预算年度跨年制包括：四月制。从4月1日起至次年3月31日止为一个财政年度的国家主要有：英国、日本、印度尼西亚、新加坡、新西兰、印度、缅甸、不丹和南非等国家；7月制。从7月1日起至次年6月30日止为一个财政年度的国家主要有：瑞典、澳大利亚、孟加拉、巴基斯坦、埃及、苏丹、科威特、喀麦隆、肯尼亚、毛里求斯和坦桑尼亚等国家；10月制。从10月1日起至次年9月30日止为一个财政年度的国家主要有：美国、泰国等国家。预算年度跨年制除了上述四种预算年度起止日期外，还有少数国家采取较特殊的起止日期.如土耳其的预算年度是从3月1日起至次年的2月28日止；伊朗的预算年度是从3月21日起至3月20日止；埃塞俄比亚的预算年度是从7月8日起至次年7月7日止。预算年度影响因素—立法机构会期国民经济发展计划的安排收入状况历史原因宗教、习俗等思考题:存在问题及改革设想预算年度存在问题--预算先期执行预算先执行后批准,人大审批预算流于形式预算年度改革思路历年制改为跨年制,4月1日-下年3月31日人大会期提前人大常委会通过临时法案五、国家预算体系（一）各级政府预算1.中央预算2.地方预算（二）机构预算1.部门预算2.单位预算国家预算按政府级次分（五级预算用图形显示）中央县（自治县）设区的市（自治州）省（自治区、直辖市）乡（民族乡、镇）中央预算由中央主管部门的行政事业单位预算、企业财务计划等组成。地方各级总预算由本级预算及所属的下一级总预算汇总组成。中央预算在国家预算中处于主导地位，地方预算在国家预算中居于基础性地位。(三）根据经费领报关系，我国预算单位分为一级单位预算、二级单位预算和基层单位预算。（1）一级预算单位：是与财政部门直接发生预算资金缴拨关系的单位。一般也称主管预算单位。（2）二级预算单位：是与主管预算单位发生预算资金缴拨关系，下面还有所属单位的单位。（3）基层预算单位：是与二级预算单位或主管单位发生预算资金缴拨关系的单位。国家预算体系中央部门预算中央直属单位预算中央预算省本级政府预算市本级政府预算县本级政府预算汇总的乡级总预算汇总的县级总预算汇总的市级总预算省预算自治区预算直辖市预算地方预算财政预算六、国家预算的功能（一）国家预算是国家集中和分配资金的主要手段（二）国家预算是保障公共商品供给所需资源的重要工具（三）国家预算是国家对经济社会实施计划管理的重要方式（四）国家预算是国家进行宏观经济调控的重要杠杆（五）国家预算是国