第七章公共预算

第七章公共预算云南马龙县推行乡村“三公开一质询”制度广东人大代表称政府预算不是秘密应在网上公开财政局能不能告诉我们政府招待费做了些啥？本章主要内容第一节公共预算概述第二节我国的预算改革第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期第四节预算编制与审批第五节预算执行第六节政府决算第一节公共预算概述一、公共预算的含义二、公共预算的功能三、公共预算的目标第一节公共预算概述一、公共预算在欧洲公共预算的沿革在欧洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法国政府预算。1、初期，19世纪确立的现代公共预算是“控制取向”的，它希望通过建立两种基本控制机制构建对公民负责的政府。它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面由立法机构从外部监督政府的收支活动。2、发展期，19世纪以来，现代公共预算制度已作为现代国家进行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、负责的现代政府的基本条件。19世纪的现代公共预算最后形成一种基数加增长的资源分配模式，即在详细分项列支预算格式的基础上，每年预算申请依据上一预算年度形成的预算基数，并在此基础上加上彼此“公平”的增长份额。这种资源分配模式不利于资源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转移到高效率的项目。3、完善期，20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩效联系起来；60年代的计划一项目预算将战略计划引入资金分配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运用政策引导资金分配创造条件；70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分配的影响，以实现资源再配置，改进资源配置效率；80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最终结果，所以，也被称为结果导向预算。二、公共预算的含义公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型。三、公共预算的功能公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。但不同的预算体系侧重点不同。有的侧重控制，所以是控制取向的公共预算；有的侧重管理，所以是管理取向的公共预算；有的侧重计划或政策，所以是计划或政策取向的公共预算。控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支出详细分类的基础上。管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。四、公共预算的目标公共预算在三个层次上影响公共部门运作。在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成财政总额约束；在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点为基础的资源配置和利用；在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，进而影响公共服务生产和供给的效率。因此，公共预算主要有三个层次的基本职能和目标：加强对财政总额的控制、按战略意义上的优先顺序分配财政资金、提高财政资金的使用或运作效率。从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。公共预算最终的目标是通过一系列制度确保财政资金的吸取和使用履行对公民的责任，实现财政问责。(一)总额控制总额控制指对收支总额的控制，确保日常财政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政健康。(二)配置效率公共预算中的资源分配需要回答一个基本问题：根据什么理性依据将一定数量的财政资金配置给活动A而不是活动B?1、需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。2、需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。19世纪预算改革通过建立行政控制和问责机制确保公共资金用于公共目的，20世纪50年代以来出现的绩效预算、计划项目预算、零基预算、结果导向的预算则进一步探索改进资源配置效率的道路。(三)运作效率运作效率是在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。(四)财政问责公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。财政问责是建立责任政府的关键,其作用在于：1、它能告诉立法机构和公众，政府在未来一年或者更长时期内准备做什么事情，分别花多少钱。2、通过政府预算可以非常清楚地判断政策制定者是将公共资金用于公共目的还是私人目的，也可以分析政府是否有效率地配置资源。案例：美国政府问责局：美国财政部TARP仍缺乏透明度和可问责性第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算—体制二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算体制1、从1949年建立新中国到1978年经济改革，我国实行高度集中的计划经济体制。预算体制：计划一项目一预算模式。2、改革开放以来，随着社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府职能发生重大变化，财政职能也相应地调整。如通过80年代的税制改革，再经过1994年建立增值税，已建立起现代税收体制。然而，财政改革的重点一直集中在财政收入方面，这一时期的收支管理存在三方面的问题。（1）预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制。（2）财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。具有的主要特征是：现金余额分散；采购分散，付款分散；财政交易监管和会计控制分散。（3）由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职能。二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算（一）1999年以来的预算改革的内容1、部门预算改革的基本思路：政府预算以部门为基础编制预算，“部门一本预算”。(1)采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。据财政部数据，至2007年上半年，国务院批准的收费项目90％以上已纳入预算管理，政府性基金则全部纳入预算管理。这些资金全额上交国库或财政专户，支出纳入部门预算编制范围。(2)规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立规范、科学的预算分配模式，提高资源配置效率。部门预算将支出分为基本支出和项目支出两大类，分别采用不同的模式进行管理。基本支出指用于在职和离退休人员工资及维持单位运转的经费；项目支出指基本支出之外、用于各类项目工作的经费。(3)为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。2、国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进2001年，中央财政启动国库集中收付体制改革，建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度。政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系，全国政府采购规模1998年为31亿元，2002年突破1000亿元，2005年已超过2500亿元，其中地方2100亿元。3、政府预算编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础2009-2010地方和中央公共预算报告（二）1999年以来的预算改革的结果1999年预算改革标志现代公共预算开始在我国建立。其主要目标是：建立控制取向的现代公共预算。一方面，这些改革在政府内建立起集中的行政控制，主要体现在：部门预算改革在预算编制环节建立起集中的行政控制；国库集中收付体制改革和政府采购则在预算执行过程中建立起外部控制体制。这有助于改进预算的资源配置效率和运作效率，规范部门的收支活动，为建立责任政府创造条件。另一方面，这些改革，尤其是部门预算改革为全国人大更好地行使宪法和法律赋予的预算审查监督职权奠定了基础，有助于建立财政问责机制。当然，总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。第三节我国预算过程中预算的参与者＼职能与预算周期一、预算参与者及其职能二、预算周期第三节我国预算过程中预算的参与者、职能与预算周期一、预算参与者及其职能（P160）（一）预算参与者（以省级预算为例）A．人民代表大会B．人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）C．政府D．财政部门E．各部门（一级预算单位）F．各单位（一级预算单位下属的各单位）（二）预算参与者职能A．人民代表大会职责1、审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；2、批准本级预算和本级预算执行情况的报告；3、改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；4、撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。B．人大常委会（通常由财经委员会负责此项工作）职责1、监督本级总预算的执行；2、审查和批准本级预算的调整方案；3、审查和批准本级政府决算；4、撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。C．政府1、编制本级预算、决算草案；2、向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告；3、将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会备案；4、组织本级总预算的执行；5、决定本级预算预备费的动用；6、编制本级预算的调整方案；7、监督本级各部门和下级政府的预算执行；8、改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；9、向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。D．财政部门职责1、编制本级预算、决算草案；2、具体组织本级总预算的执行；3、提出本级预算预备费动用方案；4、具体编制本级预算的调整方案；5、定期向本级政府和财政部门报告本级总预算的执行情况。E．各部门（一级预算单位）职责1、编制本部门预算、决算草案；2、组织和监督本部门预算的执行；3、定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。F．各单位（一级预算单位下属的各单位）职责1、编制本单位预算、决算草案；2、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出；3、接受国家有关部门的监督。二、预算周期我国的预算周期包括五个阶段：第一阶段，预算编制（7——12月）第二阶段，立法机关批准（1月）第三阶段，预算执行（1.1—12.31）第四阶段，审计与决算编制（1——7月）第五阶段，审批报告、决算审批（7月）第四节预算编制与审批一、我国预算的编制、审批程序二、我国政府预算编制原则三、编制方法四、人大审查、批准政府预算第四节预算编制与审批预算编制，是指各部门在财政部门的指导下进行收入和支出测算，编制本部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案的过程。预算审批，是指同级人大审查批准政府预算，赋予其合法性的过程。一、我国预算的编制、审批程序10987656410321人大财经委员会人民代表大会财政部门政府常务会议党委常务会议支出部门两上两下的预算过程二、我国政府预算编制原则1、合法性、2、真实性、3、完整性4、科学性（收入与支出方向要科学、编制程序设置要科学、方法要科学、核定要科学）5、稳妥性、6、重点性、7、透明性、8、绩效性三、编制方法目前，部门预算支出主要包括：人员支出、公用支出和项目支出，每部分支出采用不同的方法编制。1．人员支出和公用支出：定额管理人员支出包括基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等。公用支出包括办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通信费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用。这两项支出合成为基本支出。人员经费