第十三章国家预算1

第十三章国家预算和预算管理体制第一节国家预算第二节预算管理制度的改革和建设第三节预算管理体制概述第四节中国分税制改革第一节国家预算一、国家预算及其分类（一）国家预算的含义国家预算是政府的基本财政收支计划；是国家实行计划管理的工具；是具有法律地位的文件。1、国家预算是政府的基本财政收支计划国民经济和社会发展计划国家预算收支计划预算外资金收支计划银行信贷收支计划综合财政收支计划现金发行计划（财力保证）外汇收支计划企业部门财务收支计划2、国家预算是国家实行计划管理的工具从形式上看:国家预算就是按一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的表格，可以使人们清楚地了解政府的财政活动范围。从经济内容上看:国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政收支的筹措和使用过程，决算是国家预算执行的总结。所以国家预算反映政府活动的范围、方向和国家政策。是国家实行计划管理的工具3、国家预算是具有法律单位的文件国家预算要经过国家权力机关的审议批准才生效，因而又是国家的重要立法文件。体现国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。（二）国家预算的分类单一预算：国家财政收支计划通过统一的一个表格反映1、以形式差别为依据复式预算：国家财政收支计划通过两个以上的表格反映1937年瑞典首先实行复式预算，以满足国家宏观调控的需要。西方国家复式预算的内容:经费预算收入：税收（公共预算）支出：国防、行管复式预算资本预算专项预算社会保险预算财政融资预算经常性预算:不准出现赤字，收入大于支出部分转建设预算我国的复式预算建设性预算:收入小于支出的差额为财政赤字，发国债弥补2、以内容差别为依据（1）增量预算(基数预算)财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的。（2）零基预算财政收支计划指标的确定，只以对社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支状况。年度预算3、按时间分类中长期预算中央预算4、按预算组成环节分类地方预算5、按隶属关系分类（1）单位预算各级政府机关、社会团体、全民事业单位和全民企业的财务收支计划。（2）总预算各级政府汇总的本级政府预算和所属下级政府的总预算所编成的预算。二、国家预算级次及预算管理权限1、国家预算级次（体系）国家预算体系，即国家预算的组成，按政权结构和行政区划确定，其原则是有一级政府即有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算。中央预算1、省、市、自治区2、设区市、自治州3、不设区市、县、自治县4、乡、镇、街（1985年）1、国家预算地方预算中央总预算：中央各部门的单位预算组成。地方总预算：各省、市、自治区总预算组成。省总预算：由本级各部门单位预算以及所属县预算组成。县总预算：由本级各部门单位预算以及所属乡预算组成。乡级预算：在1985年试点的基础上组成。2、国家预算（二）预算管理权限1、各级人民代表大会的职权（立法机关）A、预算、决算的审批权；B、预算、决算的监督权；C、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。各级人民代表大会本级人民代表大会常务委员会2、各级人民代表大会常务委员会的职责（立法机关的授权机关）A、预算调整方案的审批权；B、根据授权，对决算进行审批；C、预算执行的监督权；D、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。各级人民代表大会常务委员会本级人民政府下一级人民代表大会3、各级人民政府的职权（执行机关）A、预算管理体制具体办法的确定权；B、预算、决算草案的编制权；C、预备费动用的决定权；D、预算执行的组织和监督权；E、对预算、决算方面的不适当决定的撤消权。各级人民政府本级财政部门下级政府4、各级财政部门的职责（执行部门）A、具体编制本级预算、决算草案；B、具体组织本级预算或总预算的执行；C、提出本级预备费动用方案和预算调整方案；D、定期按预算法规定的程序报告预算执行的情况。5、监督与法律责任的规定（1）监督1）全国人民代表大会常务委员会对中央、地方预算、决算进行监督。2）县以上地方各级人民代表大会常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。3）乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。4）各级财政审计部门对本级各部门、各单位、下级政府预算、决算实行审计监督。（2）法律责任1）未经批准，擅自变动预算，致使财政总支出超过财政总收入，或举借债务的数额扩大。对直接责任者追究行政责任。（警告、记过、停职、降职、开除工职）2）违反法律法规，擅自动用国库款，或以其他方式支配已入库的库款。由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。3）隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出，由上级政府和本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予直接责任的主管人员或其他直接责任人员行政处分。三、国家预算的原则国家预算的原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想和方针。（一）公开性（二）可靠性（三）完整性（四）统一性（五）年度性第二节预算制度的改革与建设一、推进依法理财，加强预算管理和监督（一）国家预算法国家预算法是国家预算管理的法律规范，是组织和管理国家预算的法律依据。我国1994年3月22日经过第八届全国人民代表大会通过《中华人民共和国预算法》，自1995年1月1日起施行。我国的《预算法》属于综合性的预算法。共有11章79条，分4部分。规定国家立法机关和政府执行机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支分配关系。国家预算法的组成第一部分：国家预算总原则——权责法第二部分：预算管理权限和收支范围的划分——权责法第三部分：预算编制、审查、批准；预算执行、调整；决算——程序法第四部分：预算的监督和法律责任——组织法国家预算法中对国家预算管理体制的规定（1）国家预算管理体制，实行中央和地方分税制；（2）中央预算和各级地方预算按照复式预算编制；（3）中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必要的建设投资的部分投资，可以通过举借国内和国外债务方式筹措，但借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。（4）各级政府预算应按本级政府预算支出额的1%~3%设置预备费，按国务院规定设置预算周转金。（二）加强中央预算审查监1999年12月第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议专门做出了《加强中央预算审查监督的决定》。主要内容包括：1、加强和改善预算的编制工作。2、细化预算和提前编制预算。3、加强对超收收入的使用的监督。4、严格控制不同预算科目之间的资金调剂。5、加强预算外资金的管理。二、编制部门预算（一）国家预算编制、执行和决算程序1、预算编制（1）地方政府对编制下年度预算草案提出建议数字；（自下而上）（2）国务院在听取地方政府建议数字的基础上，应及时下达关于编制下一年度预算草案的指标，具体事项由财政部门部署。（自上而下）（3）各级地方政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。（自下而上汇总）（4）各级财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在人民代表大会举行时，向大会作关于预算草案的报告。预算草案经人民代表大会审查和批准，方能成立。中央预算由全国人民代表大会批准，地方预算由本级人民代表大会审查和批准。（自上而下审复）2、预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入入库、支付拨付以及预算调整都必须按照法律和有关规定的程序进行。（1）预算的执行机关是各级人民政府，具体工作由各级财政部门负责参加预算执行的部门有：税务机关、海关、中国人民银行、政策性银行。县以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央金库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。（2）预算执行的任务是不断地组织新的平衡。这是通过季度执行计划和预算调整来实现的。（3）预算调整是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使总支出超过总收入或使原举债的数额增加的部分改变。预算调整必须经各级人民代表大会常务委员会的审查和批准；未经批准，不得调整预算。经费流用——科目间相互调剂。动用预备费——临时性急需,一般在下半年使用。预算追加或追减——相对应关系。预算划转——企业的隶属关系变动、行政区划调整。预算调整3、决算决算是整个预算工作程序的总结和终结。（1）国务院颁发编制决算的规定。（2）各级政府和各部门在进行年终总结的基础上编制决算。A、决算实行现收现付制，以截止日期银行收支数为准B、决算与预算的口径要一致。C、要以实际账面数字为准。（3）国家决算由人民代表大会授权常务委员会批准。地方决算由各级人民政府批准，并将批复决算报上级政府备案。（二）编制部门预算的背景和意义1、国家预算编制和执行中存在的问题（1）预算缺乏必要的透明度，按支出性质分配财政资金，财政部门不知道一个部门到底拿到多少财政资金，因此财政部门难以实现优化资源配置；（2）财政行为不够规范，预算执行过程中存在多层次分配，层层留机动，造成预算的随意性；（3）违反财经纪律的现象相当普遍，一些管理资金的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止。2、建立公共财政框架的要求1998年我国明确提出构建公共财政体制框架的目标模式。因此，要按公共财政体制框架改革现行预算制度，提高财政资金的使用效果。3、编制部门预算的意义（1）有利于将分散的预算变成统一的预算，维护预算的完整性；有利于把预算编制得更具体，提高预算的透明度。（2）有利于客观、公正地编制预算，实现预算管理的制度化、规范化、科学化，提高预算管理水平，充分发挥财政资金的效益。（3）有利于各级人大履行立法监督职能，审计部门履行财政审计职能，社会各界发挥社会监督职能。（4）有利于及时批复预算，增强预算的严肃性，实现依法理财，依法行政。（三）部门预算的内容部门预算基本支出预算项目支出预算预算内收支财政部门直接安排的预算拨款有预算分配权的部门安排的资金预算外收支1、部门预算的含义编制部门预算即一个部门一本预算。它是将原来按支出功能分散在各类不同预算科目的资金，统一编制到使用这些资金的部门，反映部门所有收入和支出的预算。2、编制部门预算的进程我国2000年在教育部、农业部、科技部以及劳动和社会保障部等4个部门试点；2001年在国务院所属的26个部门实行编制部门预算。2002年全国省本级和计划单列市全面实行部门预算，部分地市试行部门预算编制方法。3、编制部门预算的方式（推行零基预算）零基预算是编制预算时一切从零开始，即对原有的和新年度增加的支出都要重新审核，而不仅是修改上年预算或审查新增预算。实行零基预算按正常预算和专项预算两部分分别审定，正常预算按人员定额核定，专项预算根据需要并结合财力可逐项核定。零基预算的内容零基预算基本支出预算项目支出预算按人员定额核定根据需要并结合财力可逐项核定我国2000年开始试行部门预算时，预算分配仍采用“基数法”，2001年选择国家计委、农业部、公安部、科技部等10个部门初步尝试零基预算方法，按照基本支出预算和项目支出预算编制预算，预算得到了细化。2002年又扩大到所有行政单位和部分比照国家公务员制度管理的国家直属事业单位，共计102个部门实行零基预算方法。三、政府采购制度1、政府采购制度含义政府采购制度是以公开招标、投标为主要方式选择供应商，从国内外市场上为政府部门或所属团体购买商品和劳务的一种制度。2、政府采购制度特点公开性、公正性、竞争性。其中公开竞争是政府采购制度的基石。目前西方发达国家政府采购占国内生产总值的比率高达10%~20%，如美国为20%，欧盟为15%~20%，日本为10%。3、政府采购有利于财政支出效益的提高（1）政府采购制度有利于政府部门强化支出管理，硬化预算约束，降低交易费用；实行政府采购的项目，财政资金的节约率一般都在10%以上；（2）政府部门的代理人通过招标竟价方式，从中选优，将尽可能地节约资金，提高所选货物、工程和服务的质量。（3）政府部门与供应商之间将减少共谋和腐败现象，使以往的