细化地方预算管理研究

细化地方预算管理研究地方预算管理是国家预算管理的重要组成部分，是地方财政管理的中心环节。尽管近几年各地按照建立公共财政基本框架的要求，进行了预算管理改革的偿试，收到了明显的成效，但仍不够完善。本文侧重围绕进一步细化地方预算管理的相关问题，提出一些看法和建议。一、细化地方预算管理的必要性1、细化地方预算管理是当前地方财政支出改革面临的一项紧迫任务。1994年以来我国建立了分税制财政体制，加之收税、收费、罚没、基金等收入方面的改革，使财政收入管理逐步适应了社会主义市场经济运行的要求。但是，受主客观条件的限制，财政支出管理明显滞后，尤其是现行财政支出预算管理的方式，与建立社会主义市场经济体制和构筑公共财政运行机制的要求越来越不适应，各方面要求预算管理改革的呼声越来越高。目前地方财政面临着公教人员保吃饭、下岗再就业保稳定、农业生产者增投入、各项事业加快发展需要资金支持等压力；面临着偿还世行、亚行贷款等外债及消化财政赤字和粮食亏损挂账等突出问题，面临着清理农村基金会、增加粮食风险基金等对财政平衡带来的较大冲击。同时，传统的财政支出体制的惯性给现有的财政支出带来巨大的压力。表现为财政支出范围的“越位”，超出了社会公共需要的范畴，如从事市场盈利活动的人员仍由财政供养，一些竞争性行业和企业亏损补贴仍由财政承担等；地方政府职能和政府间事权划分不清，包揽过多，导致机构臃肿、人员冗杂，使财政的供养负责过重；地方预算还不同程度地存在各类挂账或应付未付等隐性赤字。这些都构成巨大的财政压力，存在较大的财政风险。正是由于地方支出管理特别是预算管理改革严重滞后，产生了地方财政收支的严重不适应，要切实改变这一状况，出路就在于加快地方预算管理的改革。2、细化预算管理是克服传统预算管理弊端，切实提高预算管理水平的重要途径。传统预算管理是根据计划经济的要求确定的，在建立市场经济体制过程中其弊端日益显现出来：一是预算编制方法陈旧，造成有限财务资源的不合理分布。传统预算编制大多采用“基数加增长”的方法，这种方法的最大问题是基数是否合理，多年运用下来，使本年度预算核定的支出指标与实际情况大相径庭，结果不仅加剧了资源的供求矛盾，也固化了财政资金在部门、地区之间的分配格局，制约了财政对经济结构和社会事业发展布局的调整。二是预算编制时间短。以往我国的各级政府预算，其编制时间都是在每年11月前后着手编制的，编制时间不到两个月，由于预算项目和指标论证不充分，缺乏民主程序，造成预算安排的先天不足，或执行中问题不断出现，或追加频繁，冲击了预算的正常执行，影响了预算的严肃性。三是预算内外资金“两张皮”，内容不完善。传统的预算是预算内外分离的“双预算”体制，近几年虽然各地都在试编综合预算，但实际操作中预算内外支预算与预算外收支计划的结合层次仍很浅，预算外资金统筹安排使用的程度较低，部门之间的经费水平因此而产生苦乐不均的问题，也破坏了预算的完整性。四是预算执行管理薄弱，资金使用效益不高。要从根本上解决上述问题，提高预算管理科学性、规范性，必须按照市场经济的要求改革预算管理制度。3、细化地方预管理是社会主义市场经济条件下构建公共财政基本框架的客观要求。公共财政理论是以市场经济为前提，“公共产品”理论为依据，弥补“市场缺陷”和实现政府职能为目的的财政理论。细化地方预算管理是由一整套彼此关联、相互制约的管理制度所组成的非市场资源配置机制，是对地方财政收支活动进行管理的过程。与公共财政的关系：一是以地方政府为主体的非市场资源配置机制；二是以“公共产品”弥补市场缺陷和实现政府职能为目的收入分配机制；三是借助政治制度、管理知识影响和制导公共资源的配置过程，以财政政策为手段，减缓经济周期波动，只有深化地方预算管理改革，逐步建立公平、透明、稳固、平衡、规范、高效的预算管理机制，细化地主预算管理，才能有效解决聚财有限性与用财无限性的矛盾；只有按照社会主义市场经济的要求，构建公共财政基本框架，构建新的预算管理模式，才能实现财政运行的良性循环。4、细化地方预算管理是优化财政资源配置，推进依法理财的迫切要求。地方财政是地方政府实现其职能的财务保证。地方经济运行的状况，很大程度上取决于政府实施宏观调控的力度，必须解决好地方财力的合理配置问题。通过细化地方预算管理优化资源配置，可缓解日益紧张的收支矛盾，保证重点支出需要。细化地方预算管理，最直接的动因是推进依法理财、规范理财、科学理财，人根本上改革遭受的确良预算管理模式，规范财政管理，建立与社会主义市场经济相适应的财政运行机制，力争做到按规矩办事，克服随意性，规范政府、财政和部门的行为，使财政资金的分配和使用做到公正、公平、透明。优化资源配置、提高资金使用效益。着眼于国际惯例接轨，建立市场经济体制下全新的预算管理机制，这是预算管理改革的根本目的，是建立公共财政基本框架的重要步骤。因此，研究细化地方预算管理，具有特别重要的现实意见和紧迫性。二、当前地方预管理改革的探索与特点为逐步建立适应社会主义市场经济要求的地方预算管理体制，改进预算编制方法，强化预算管理职能，一些省市借鉴国际经验，在加强预算管理、细化预算编制方面进行了多种形式的探索。1、河北省：以预算编制改革为重点的一揽子预算管理改革。河北省是我国地方财政中最先推行以编制部门为预算为重点的预算管理改革。其要点是将各类不同性质的财政性资金，包括单位自有收入、预算内拨款、预算外资金、各项基金拨款等，统一按具体部门编制完整的预算。同时省财政部门通过调整内部机构设置，将预算编制、执行、监督相分离，建立起适应部门预算新要求的机制，强化预算管理各环节的相互制衡。主要内容包括：（1）编制部门预算。将各类不同性质资金统一编到部门预算中，取消中间环节，将一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，而且部门预算从基层单位编起，主管部门汇总、审核。（2）实行综合预算。综合财政预算收入包括预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外收入和其他收入；综合财政预算支出由财政按部门资金需求及财力情况，按个人、公用、事业发展的顺序和省定标准、定额核定。（3）按零基预算原则细编。各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。（4）硬化预算约束。预算确定经人大批准后，严禁随意调整和零星追加。（5）明确预算运作程序。实行标准预算周期管理。标准预算管理的周期由预算编制（上年3月至12月），预算执行（当年1月至12月），财政决算（次年1月至6月）三个阶段构成。（6）实行财政资金的集中管理。实行部门银行账户由财政审批、登记制度；部门各项资金归口到内部财政机构管理；财政厅内部所有资金账户集中到总预算执行处；不同性质的资金采用不同方式管理。（7）调整财政机构设置，加强权利制衡。集中预算编制职能，将原各处室编制预算职能集中到预算处；成立预算审核服务中心，加强预算审核和编制；成立总预算执行处，统一全厅财政账户管理，加强预算内外资金的核算和决算；加强对财政预算的监督。这样使预算编制、执行、监督相对分离。2、四川省：预算编制与预算执行适度分离的预算管理改革（1）预算编制从功能预算向部门预算转变。根据部门职能的需要，编制反映部门所有收入和支出的综合财政预算。在预算编制形式上，改按资金性质分散编制预算为按部门编制预算；在预算编制内容上，统筹部门预算内外资金，实行综合财政预算；在预算编制方法上，按零基预算加项目预算进行编制；在预算编制程序上，建立标准周期编制制度，从年度预算执行时就开始编制下一年度预算。（2）建立国库集中收付制度。稳步推进国库集中收付制度改革，逐步建立以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，加强对财政资金收付全过程的管理与监督。在保持预算单位财政管理权基本不变的基础上，取消预算单位的预算内外账户；认真执行预算外资金单位开票，银行代收，财政统管的规定，加大预算外资金收支两条线和纳入财政专户管理力度。财政性资金都要纳入政府综合财政预算管理；所有财政收入都要逐步纳入国库或财政指定的单一账户；确定统一的政府集中采购目录，逐步扩大政府采购范围，所有财政支出逐步实现从单一账户直接支付到用款单位或商品及劳务供应商。（3）建立较为规范的财政转移支付体系。通过实施部门预算和建立规范的转移支付制度，逐步淡化对财政专项资金的分配，减少一般性专项支出补助；确需保留的部分专项资金，也要通过建立支出项目库等改革，进行规范化的分配和管理，以减少和杜绝省级财政专项资金分配的随意性和不规范行为。完善对困难县和少数民族地区的转移支付因素，建立省级财政的专项转移支付制度，加大省级财政对财政困难地方和少数民族地区的转移支付力度，逐步提高财政困难县特别是少数民族地区的转移支付力度，逐步提高财政困难县特别是少数民族地区的财力水平和财政供给能力。（4）改革财政监督管理方式。财政监督要从集中性检查向日常监督过渡，监督范围要从企业财政收支和财政收入征缴情况的监督检查拓展到财政管理的全过程。要建立健全财政内部监督检查机制，完善和强化财政内部的监督管理，要围绕财政改革和管理中的重点问题及关键环节开展有针对性的专项检查。建立财政内外监督相结合，行政监督和社会监督相结合，事前、事中和事后监督相结合，日常监督和重点检查相结合，多层次、全方位的财政监督检查机制。3、陕西省：以会计委派集中核算为基础、以国库集中支付制度为核心的预算管理改革陕西省预算管理改革，其特征是建立以会计委派集中核算为基础的国库集中支付制度。从2000年7月1日起，陕西省率先在省级政府部门及直属机构推行会计统一委派集中核算办法，在财务自主权、资金使用权不变的前提下，一律取消部门、交易会会计岗位，注销银行账户，由省级机关会计核算中心（会计中心的组织系统分为总会计和柜台会计）集中办理会计核算和监督业务，实行“集中管理、统一开户、分户核算”的办法。集中核算的资金范围包括财政拨款、中央部委专项拨款、预算外资金、其他收入。会计中心核算的内容：电脑联网结算和管理将各种资金统一纳入中心统一开户行、资金使用按单位分期用款计划和单位审批后由中心统一划拨和支付、对单位的财产物资进行统一核算管理。明确试点单位和会计中心的职责，做好会计核算的衔接工作，使国库集中支付制度建立在会计统一委派集中核算的基础上。与此同时，陕西省政府推出与国库集中支付制度相配套的其他几项措施：一是从1999年1月起，对省级行政机关、金额拨款事业单位干部职工工资实行“编办核实人员、人事核准工资、财政核拨经费、银行统一发放”的管理办法。二是对全省重要会议和省级各部门召开的工作会议及经费，实行“总额控制、严格审批、定点开会、财政结算”的管理办法。三是对行政事业单位设备购置、工程维修、车辆保险实行政府统一采购。四是对预算外资金、行政事业单位收费实行收支统一管理。五是对财政投资非经营性基建项目资金实行“直通车”管理，即建设资金直接拨付到最终用款单位。通过上述措施，使国库集中支付最终落实到每一道用款环节，实现对财政收支和部门收支全过程财政监控。目前各地预算管理改革的思路、重点、力度不尽相同，但都代表了地方预算管理改革的方向。预算管理改革是内容庞杂、难度较大的系统工程，它包括预算编制、预算执行、预算监督等相互关联、相互制约的过程。目前各地改革遇到的问题、困难很多，任务繁重，很多方面需要在继续探索的基础上，借鉴国外的经验，进一步完善和补充。三、国外预算管理的经验及其借鉴西方市场经济国家推行政府预算管理已有近二百年的历史，它们已摸索出一套适应市场经济要求的预算管理方法和体系，对我国正在进行的预算管理改革具有重要的借鉴作用。1、预算管理机构的设置：西方国家政府预算管理从草案编制、审批、执行、监督诸环节均有严密的组织体系，确保预算管理各环节的把关和管理目标的实现。（1）预算草案编制机制。一般分两种形式。一种是特设专门预算编制机构。如美国设立总统预算管理办公室，独立于财政部之外，直接向总统负责，其主要职责是编制支出预算。财政部只负责编制收入预算，整个预算的编制工作则交给特设预算机构。这样做的目的是为了保证支出预算和收入预算的客观性，以避免财政部门