论修订预算法的若干具体问题

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论修订预算法的若干具体问题朱大旗中国人民大学法学院教授关键词:预算/预算法/修订内容提要:为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正紧锣密鼓地进行之中。本文从分析我国现行预算法存在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的立法修订提出了自己的对策与建议。预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[1]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[2];十届全国人大常委文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题会已将预算法的修订列入了“十五”立法规划第一类[3]，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。一、预算法应予正名我国现行预算法的全称为《中华人民共和国预算法》，而其实质内容却包括决算(第八章)在内。虽然从广义而言，决算作为对预算的总结，可视为预算活动的最后一道程序，但其编制、审核、审批的程序、规则毕竟和预算有很大的不同;况且，预算编制是政府支出政策的抉择、预算执行是政府公共施政行为的落实，而决算则是比较纯粹的会计审查。两者的性质迥然不同，因此，在有些国家和地区订有专门的决算法，就有关决算的方式、方法和程序等做出较为明确的规定(如我国台湾地区)，而在另一些国家里预算和决算则统一在《财政法》中(如日本)。如我国此次修法为节省立法资源，仍然将两者规定于同一法律之中，而制定统一财政法时机又不成熟，则笔者建议应将修订后的预算法更名为《中华人民共和国预算和决算法》以求名实相符，进而可以名正言顺地细化决算的有关制度规定。事实上，在新中国成立之初，我国于1951年8月19日即由中央人民政府政务院颁布了有关预算、决算的法律规范，其名称即为《预算决算暂行条例》。名称文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题与内容相统一，开国领袖们缜密的立法思维和技术，应当引起我们当代立法者的深思和取法。二、关于预算年度和预算编制周期关于预算年度和预算编制周期，我国现行预算法存在的问题非常之大，此次修改必须予以解决。首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定采历年制，即从公历1月1日起到12月31日止，而我们审批预算的全国人民代表大会每年于3月初才召开，经其批准的中央预算依《预算法实施条例》第30条的规定由财政部自全国人大批复之日起30天内批复中央各部门预算。中央各部门再自财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。由上推论各单位接到经批复的预算快则3月中旬、慢则4月下旬，单位预算之执行在无预算约束的“真空”条件下进行了年度预算的1/4—近1/3。为弥补这一“真空”，《预算法》第44条规定：“预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行”。这种做法是在不考虑本年度施政方针的情况下主观地肯定了上年同期支出的合理性，实际上也根本无法执行，从而给本年度预算平衡留下了隐患，使预算约束流于形式，预算法治无从谈起。考察国文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题外政府(或国家)预算年度的选择，并无统一模式，其起止期间的确立主要受到政治、立法与行政诸多因素的影响，如立法机关会议日期、选举周期、政府财政收支现金流量等。如美国即有46个州政府采七月制，其联邦预算为十月制，日本与英国则采取四月制。对于我国而言，预算年度问题的解决可资采纳的方案有两个，或继续采用一月制(即历年制)，但人大会期要改到12月;或人大会期不变，改采四月制。这两个方案难分伯仲，都是可以实行的。全国人大代表在这两个时期择一集中开会并不会影响重大的生产经营活动，更何况批准国家预算是安排占GDP总值近1/3比重经济总量的大事，是决定政府行政范围和行政方向的大事，是确保人民群众公共利益需要实现的大事，还有什么比这更大、更重要的经济活动、政治活动呢?依法治国、依法行政不能停留在口头和表面，要落实于行动，政府施政在一切问题上、在模范守法上更应率先垂范。在预算编制周期方面，现行《预算法实施条例》规定国务院于每年11月10日前下达编制下一年度预算草案的指示，中央各部门编制的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，省级预算草案于下一年1月10日前报财政部[4]。这样各基层部门编制预算的时间只有短短一、两个月的时间，预算的编制流于纸面，根本就缺乏科学性、可行性。受1999年12月25日第九届全国人大常务委员会第十三次会议通过的“全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定”文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题的推动，2000年、2001年我国的部门预算编制先后提前到9月、7月，部门预算编制实行“两上两下”的编制规程，编制程序也逐步规范。但总体来说，编制时间还是很短，只有6个月时间，仅为大多数OECD国家的一半，只有美国联邦预算的1/3[5]。要知道，我国现行预算是采用“基数加因素”编制，其编制审核过程尚显紧张，如果今后采取“零基预算”、“绩效预算”来编制，则根本就无法完成预算编制、审批工作，从而对预算的科学性和准确性造成很大影响。因此，需要进一步延长预算周期。鉴于中国预算部门多、附属单位多、支出门类又很复杂的国情，并从预留三个月给全国人大常委会进行实质审查考虑，笔者认为预算编制工作最好从预算年度的上一年度初就开始，也即一年的预算编制周期。三、关于预算过程的制度设计一个完整的国家预算是由预算编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成的动态过程。在这一过程的不同阶段中，法定的预算主体应依法定的职权在法定的时间按法定程序和规则做出相应的预算决策，并根据变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹性调适，以保障预算政策目标的实现。我国目前预算过程的制度设计相当粗糙，突出的问题是预算权高度集中缺乏制约，预算编制、审批因时间仓促流于形式，预算文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题过程和结果高度封闭缺乏监督、控制。这一切应通过修订预算法进行科学合理的制度设计来予以克服。在此，笔者谨提出以下建议：(一)在相对较长的预算编制周期中合理配置编制、汇编、审核、审批的时间资源预算不是单纯的纸面数字编列，而是施政计划和具体支出项目的选择。为使预算的编制更具有科学性、合理性、效益性，笔者认为，预算从编制到最终提交全国人民代表大会应有一年的时间周期。其流程可大致如下：1.预算年度前一年的第1～2月，由各预算部门提交下一年度的施政计划。2.第3月，预算编制部门汇总各部门计划形成总体施政方案，经国务院财经规划和审核委员会[6]审核通过后，报国务院审批，下发编制概算指示。3.第4月，各预算部门提交概算，编制部门审查概算，报国务院批复并下发正式编制方案和要求。4.第5～7月，预算部门正式编制预算，报编制部门，同时报财政部门、审计部门。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题5.第8～9月，编制部门审核、与预算部门协商(预算师级、司长级、部长级)预算;财经规划和审核委员会审核部门预算;编制部门汇总经审核的部门预算形成政府预算;国务院办公会议通过，9月底提交人大常委会，并应提交有关审计报告。6.第10～12月，人大常委会“三读”审议，“一读”时编制部门负责人应作整体编制情况说明，交换初步意见。“二读”时对各部门预算进行审查，编制部门、相关预算部门负责人应到会接受质询;常委会提出修改建议。“三读”时对政府预算整体评估、形成审查决议[7]。7.12月底以前，在全国人大会议上，人大财经委员会主任受人大常委会委托，在编制部门负责人代表国务院作预算报告后，作关于审查预算草案情况的报告。应指出的是，前述时间划分并不绝对，可以适度提前。如预算部门实际上可以有7个月编制时间，编制部门也可能有3、4个月审核、汇总时间，人大常委会的预算工作机构也可以提前与行政部门进行沟通。(二)构建以行政系统为主导、行政系统和立法系统权力制衡的符合中国国情的编制、审批、执行、管理、监督体制文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题世界各国预算的决策机制，因各自的政治架构、法制传统、历史演进不同而各不相同，并无完全统一的模式。但总的发展趋势是构建以行政系统为主导、在立法与行政之间存在某种程度制衡的决策架构，而在行政、立法各自系统的内部也存在日益集权的趋势。这种集权，在行政系统突出表现为预算编制决策权越来越集中于政府首脑、部门(单位)负责人及其直属的庞大而又专业的预算编制部门的手中，尤其是政府首脑的手中;而在立法系统，则表现为预算决策权主要集中于某一机构，如集中于下院，尤其集中于下院中诸多具有预算参与权的委员会中的某一个专门委员会(通常是预算委员会)。这些预算决策者依职权在法律的框架范围内各自开展相应的决策工作，并在国家(或选区)最高施政方针的约束下进行具体的预算谈判和协调[8]。这种以行政为主导、集权与制衡并存但以集权为主的预算编制模式的形成，是由预算决策的行政效率性、时效性、政策性、技术性、环境调适性以及对日益膨胀的公共支出规模的控制性要求所决定的，是同行政系统的首长负责制与立法系统的多数议决制的性质相吻合的。这种趋势是我们修改预算法、界定中国各预算主体职权时必须充分注意的问题。而就中国现实情况而论，预算决策的基本情况是：立法机构基本上无权、行政系统内高度集权、审计机关审计未能形成制度[9]、预算决策过程和结果高度封闭。对此作以下分析和建议：文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题1.立法机构方面。立法机构基本无权的状况，除了全国人民代表大会会议制度的局限性、权力机关预算职权和程序规定不明的原因外，更为重要的原因是缺少一个强有力的专门委员会及真正专业的预算审查人员。因为，立法权力资源本身就掌握在自己的手中，它是可以用来设定程序、加强自己的预算职权的[10];在预算出了问题时尤其如此。笔者冒昧地认为，立法机关之所以在预算问题上较少进行监控，某种程度上归因于自身欠缺监控的专业能力和实力。当然，这个问题并不能归咎于权力机构本身，这里首先有一个整个社会的观念认同问题，即对国家政治架构的认识问题。根据中国的现实国情，笔者认为中国的预算立法监督权应集中于全国人民代表大会(全国政协有一定民主监督权)，尤其是应集中于常设机构——全国人大常委会。具体的职权划分是：年度预算由人民代表大会作形式审查、通过;人大常委会事先就年度预算作实质性的“三读”审查并形成审查决议，享有修订建议权、部门(或项目)预算否决权;人大常委会对预算调整行使审查、批准权或否决权;人大常委会对决算、有关预算决算的审计报告行使审查、批准权;人大常委会委员长会议根据特别情况可形成决议，要求对重大项目预算或部门预算的编制、执行情况，指令国家审计机构进行专项审计。政府应在全国人大代表会议召开3个月以前将政府预算草案及审计报告提交人大常委会进行审查。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题人大常委会的审查主要依靠其专门委员会——预算工作委员会进行。预算工作委员会在人大常委会领导下开展工作，同时对全国人大财政经济委员会负责。为真正能够使预算工作委员会开展卓有成效